Rundskriv

Kapittel 1 - Generell del

1 Innledning

Folketrygdloven er en sosialforsikringslov som dekker hele befolkningen, både de yrkesaktive og de ikke-yrkesaktive, uten hensyn til statsborgerskap. Medlemskap i folketrygden er, med noen unntak, et automatisk og pliktig medlemskap for alle som bor eller arbeider i Norge. Medlemmenes avgifter til folketrygden innkreves gjennom skatteinnbetalingen. Loven gir medlemmene rett til ulike ytelser i forskjellige behovssituasjoner og er hva man kaller en “rettighetslov”.

Folketrygdloven er en av de største lovene i Norge. Loven inneholder 426 paragrafer, fordelt på 26 kapitler. I tillegg kommer en rekke forskrifter.

Kapittel 1 inneholder:

•        beskrivelse av folketrygdens formål (§ 1-1)

•        et par generelle bestemmelser (§§ 1-2 - 1-3)

•        en rekke definisjoner av begrep som anvendes i loven (§§ 1-4 - 1-10). De definisjonene som er gitt her skal legges til grunn i alle sammenheng der disse begrepene anvendes i folketrygdloven. Når det gjelder definisjonen av barn i § 1-6, gjelder denne med mindre noe annet er spesielt bestemt i de enkelte lovbestemmelser, se kommentaren til § 1-6.

2 Historikk

2.1 Generelt

Folketrygdloven fra 1997 bygger på den tidligere folketrygdloven av 17. juni 1966 som trådte i kraft 1. januar 1967. Loven bygget på en samling av

•        lov av 6. juli 1957 om alderstrygd,

•        lov av 22. januar 1960 om attføringshjelp,

•        lov av 22. januar 1960 om uføretrygd,

•        lov av 26. april 1963 om forsørgertrygd for barn og

•        lov av 20. juni 1964 om enkje- og morstrygd.

I 1970 ble lov om syketrygd, lov om yrkesskadetrygd og lov om arbeidsløysetrygd tatt inn i folketrygdloven.

Aldersgrensen for rett til alderspensjon ble senket fra 70 til 67 år fra 1. januar 1973.

Fra 1. juli 1978 ble det innført en ny sykepengeordning som ga arbeidstakere rett til sykepenger tilsvarende full lønn fra første fraværsdag.

Fra 1. januar 1981 ble midlertidig lov om stønad til skilte og separerte forsørgere tatt inn i folketrygdlovens bestemmelser om stønad til enslige forsørgere. Samtidig fikk også ugifte fedre med aleneomsorg for barn rett til stønad.

2.2 Vern mot private avtaler (§ 1-2)

Den første folketrygdloven hadde en egen bestemmelse som lød:

“Lovens bestemmelser kan ikke ved avtale eller reglement rettsgyldig utelukkes eller innskrenkes.

Rettigheter etter loven kan heller ikke fraskrives.”

Bakgrunnen for bestemmelsen er omtalt i kommentaren til § 18-8 i Ot.prp. nr. 17 (1965-66) (endret til § 18-10 i 1970). Det ble der vist til at det i syketrygdloven og i yrkesskadetrygdloven fantes bestemmelser om at en arbeidsgiver ikke ved avtale eller reglement rettsgyldig kunne utelukke eller innskrenke disse lovenes bestemmelser. Det var på denne bakgrunn at det i folketrygdloven ble tatt inn en generell bestemmelse om at lovens bestemmelser ikke kan utelukkes eller innskrenkes ved avtale eller reglement. I tillegg fant en at det burde tas med en positiv bestemmelse om at rettigheter etter folketrygdloven ikke kan fraskrives.

Bestemmelsens innhold er videreført i den nye folketrygdloven § 1-2.

2.3 Avtaler med andre land (§ 1-3)

Bestemmelser om adgang til å inngå overenskomster med andre land om gjensidighet med hensyn til trygdeytelser fantes allerede i de trygdelover som gjaldt før folketrygden kom i 1967. Bestemmelsene ble videreført i folketrygdloven.

Den første viktige trygdeavtalen var den nordiske konvensjonen om sosial trygghet av 15. september 1955. Denne avtalen er endret flere ganger, senest fra 1. januar 1994, samtidig med at EØS-avtalen trådte i kraft.

I 1950-årene ble det også inngått trygdeavtaler med Storbritannia, Frankrike og Italia. Avtalen med Storbritannia ble revidert, og ny avtale trådte i kraft 1. april 1991.

I 1968 ble det inngått en overenskomst mellom Norge og USA om gjensidighet ved utbetaling av amerikanske pensjoner til norske statsborgere og norske pensjoner til amerikanske statsborgere. Det ble senere inngått en sosialtrygdavtale med USA, og denne trådte i kraft 1. juli 1984.

I årene fra slutten av 1970-tallet til begynnelsen av 1990-tallet ble det inngått en rekke trygdeavtaler med andre land. Vi fikk avtale med

•        Jugoslavia fra 1. august 1976

•        Sveits fra 1. november 1980

•        Tyrkia fra 1. juni 1981

•        Portugal fra 1. september 1981

•        Hellas fra 1. juni 1983

•        Østerrike fra 1. juni 1986

•        Canada fra 1. januar 1987

•        Quebec fra 1. april 1988

•        Nederland fra 1. oktober 1990

•        Luxembourg fra 1. mars 1992

•        Ungarn (sykehjelpsavtale) fra 1. juli 1992.

EØS-avtalen fra 1. januar 1994 omfatter alle EU-landene, samt Norge, Island og Liechtenstein. Denne avtalens trygdedel er den mest omfattende trygdeavtalen vi nå har, og er den som får størst betydning i praksis. Den aktuelle nordiske trygdeavtalen bygger på EØS-avtalens trygderegler.

2.4 Grunnbeløpet (§ 1-4)

Ved gjennomføringen av den første folketrygdloven fra 1967 ble grunnbeløpet innført som en sentral faktor i pensjonssystemet.

I Ot prp nr 17 (1965-66), avsnitt VII nr 3, ble det anført følgende om grunnbeløpets funksjon:

“.... Grunnbeløpet får betydning i en rekke forskjellige relasjoner:

1.      Full grunnpensjon for enslig pensjonist utgjør samme beløp som grunnbeløpet, jfr. lovutkastets § 7-2.

2.      En rekke andre av lovens ytelser fastsettes i et bestemt forhold til grunnbeløpet, som ektefelletillegg, barnetillegg, barnepensjon m.v.

3.      Den maksimale pensjonsgivende inntekt står i et bestemt forhold til grunnbeløpet, jfr. lovutkastets § 6-4.

4.      Som nevnt i avsnitt 1 foran, er grunnbeløpet ved siden av den pensjonsgivende inntekt, faktor ved beregning av de årlige pensjonspoeng.

5.      Regulering av opptjente pensjonsrettigheter og av ytelser foreslås å skulle skje ved regulering av grunnbeløpet, jfr. lovens § 6-2 og merknader i avsnitt 7 nedenfor.

En kan således si at grunnbeløpet er en gjennomgående beregnings- og reguleringsfaktor i hele det foreslåtte pensjonssystem.”

Da folketrygdloven trådte i kraft 1. januar 1967, ble grunnbeløpet fastsatt til 5.400 kroner. Det stod i loven at grunnbeløpet skulle reguleres ved endring i det alminnelige inntektsnivå og at Stortinget skulle fastsette nærmere bestemmelser om regulering av grunnbeløpet.

En normal arbeidsinntekt ble i Ot prp nr 17 (1965-66) regnet å være ca. 20.000 kroner pr. år. Grunnbeløpet i 1967 tilsvarte 27 % av denne normale arbeidsinntekten og utgjorde minstepensjonen i folketrygden. (Særtillegget ble innført først i 1969.) Gjennomsnittslønn for en industriarbeider viste seg å bli 22.877 kroner i 1967, og grunnbeløpet tilsvarte 23,6 % av denne.

I NOU 1984: 10 Trygdefinansiering, punkt 8.2.2, er det anført at minstepensjonen da (mars 1984) utgjorde ca. 35 % av en normal arbeidsinntekt som ble ansett å være ca. 100.000 kroner. Grunnbeløpet var på dette tidspunkt 22.600 kroner og tilsvarte 22,6 % av normal arbeidsinntekt. Gjennomsnittslønn for en industriarbeider viste seg å bli 116.421 kroner i 1984, og grunnbeløpet tilsvarte 19,4 % av denne. Minstepensjonen (summen av grunnbeløpet, særtillegget og kompensasjonstillegget) utgjorde 36.520 kroner, hvilket tilsvarte ca. 31 % av gjennomsnittslønnen for en industriarbeider.

I 1995 var gjennomsnittlig grunnbeløp 38.847 kroner, og dette tilsvarte 19 % av gjennomsnittslønnen for en industriarbeider (204.614 kroner i 1995). Minstepensjon (summen av grunnbeløpet og særtillegget) utgjorde 62.752 kroner, hvilket tilsvarte ca. 30 % av gjennomsnittslønnen for en industriarbeider.

Om reguleringen av grunnbeløpet ble det i Ot prp nr 17 (1965-66), avsnitt VII nr 7 anført følgende:

“..... det bør skje en regulering av pensjonene som gir pensjonistene kompensasjon for prisstigning. Dessuten bør pensjonene justeres i takt med den alminnelige inntektsutvikling.......... ved å regulere grunnbeløpet, vil en oppnå den regulering av både grunnpensjoner og tilleggspensjoner som tilsiktes.

........ selve pensjonssystemet krever en slik regulering. Hvis ikke grunnbeløpet økes i takt med en stigning i inntektene, vil resultatet bli for høye pensjonspoeng. På den annen side vil det gi for lave pensjonspoeng hvis grunnbeløpet ikke reguleres ned i tilfelle av nedgang i inntektsnivået.

........ forslag til pensjonssystem bygger således på den forutsetning at grunnbeløpet, av omsyn til en riktig poengberegning, blir regulert ved endring i det alminnelige inntektsnivå. En slik regulering vil ikke bare føre til at de opptjente pensjonsrettigheter bevarer sin kjøpekraft, men vil også sikre de pensjonsberettigede en viss standard i relasjon til det alminnelige realinntektsnivå på den tid pensjonen skal utbetales.”

Grunnbeløpet ble i mange år regulert 1. januar hvert år. Det forekom også at grunnbeløpet ble regulert to og tre ganger pr. år. I 1981 bestemte Stortinget at den lovfestede årlige reguleringen skulle flyttes fra 1. januar til 1. mai hvert år. Grunnlaget for reguleringen skulle være prisnivået uttrykt ved konsumprisindeksen og det siktemål å gi pensjonistene andel av den alminnelige velstandsøkningen. Reguleringen etter prisnivået skulle være automatisk og var basert på forholdstallet mellom gjennomsnittlig konsumprisindeks i de to foregående kalenderår. For øvrig skulle Stortinget konkret ta standpunkt til størrelsen på forhøyelsen av grunnbeløpet ved hver endring.

Grov oversikt over utviklingen av grunnbeløpet:

ÅR	GJENNOMSNITT FOR ÅRET	REALVERDI UTTRYKT I 1995-KRONER
1967	5.400	33.274
1970	6.800	35.481
1975	10.800	37.720
1980	16.633	38.815
1985	25.333	38.385
1990	33.575	37.583
1995	38.847	38.847

(Kilde: Trygdestatistisk årbok 1996, side 22)

Realverdien av grunnbeløpet har variert noe fra år til år. 1978 har til nå vært det året da realverdien var høyest (39.471 1995-kroner). Fra 1990 til 1995 har det vært en jevn realverdiøkning av grunnbeløpet.

Da den første folketrygdloven trådte i kraft i 1967 var det ikke bare pensjonene, men også en rekke andre ytelser som var knyttet til grunnbeløpet. En rekke stønader utgjorde en bestemt prosent av grunnbeløpet og var dermed sikret automatisk forhøyelse ved grunnbeløpsendring. Dette gjaldt grunnstønad, hjelpestønad, gravferdsstønad, stønad til barnetilsyn, nedkomststønad og (fra 1970) fødselsstønad. I 1981 ble alle disse stønadene løsrevet fra grunnbeløpet og har siden vært gitt etter satser fastsatt av Stortinget.

2.5 Sivilstand (§ 1-5)

Den første folketrygdloven hadde ingen definisjon av begrepet ekteskap. Bestemmelsen i § 1-5 første ledd i den nye loven klargjør at bare ekteskap stiftet av lovlig vigselsmann etter ekteskapslovens bestemmelser godtas. Dessuten godtas ekteskap inngått etter utenlandsk lovgivning hvis det er anerkjent etter norsk rett. Jf. Ot prp nr 29 (1995-96) side 27 - 28.

Ved lov av lov 30 april 1993 om registrert partnerskap (homofilt samliv) ble registrert partnerskap likestilt med ekteskap. Loven trådte i kraft 1. august 1993. Fra dette tidspunkt gjelder folketrygdlovens bestemmelser om ekteskap og ektefeller tilsvarende for registrert partnerskap og registrerte partnere. Dette fikk bl.a. betydning for partnere som begge er pensjonister, for rett til etterlattepensjon og for rett til stønad som enslig forsørger.

Ved endringslov av 17. desember 1993 nr. 130, jf. Ot. prp. nr. 4 (1993-94), skal bestemmelsene for ektefeller i folketrygdloven gjelde tilsvarende for visse samboerpar. Dette gjelder samboerpar som har eller har hatt felles barn, eller som tidligere har vært gift med hverandre. Når slike samboere begge er pensjonister, får de ikke lenger pensjon som enslige, men som ektefeller. De får dessuten rett til etterlattepensjon dersom den ene dør, på lik linje med gjenlevende ektefeller. På tilsvarende måte faller rett til ytelser som krever sivilstatus “ugift”, “skilt” eller “enke/enkemann” bort ved inngåelse av slikt samboerforhold. Lovendringen har virkning fra 1. januar 1994, og det tas ikke hensyn til tidsrom som samboer før dette tidspunkt. Etablerte samboere som før dette tidspunktet hadde fått pensjon som for enslig, fikk beholde denne.

2.6 Barn (§ 1-6)

Den første folketrygdloven hadde ingen egen definisjon av barn. Det var gitt konkrete aldersgrenser i flere sammenhenger, og i praksis var det personer under 18 år som ble regnet som barn. Det gjaldt (og gjelder fortsatt) høyere aldersgrenser i forbindelse med barnepensjon når dødsfallet skyldes yrkesskade og for barnepensjon til foreldreløse barn.

Definisjonen av aldersgrensen for å regnes som “barn” i folketrygdloven er en praktisk definisjon som får betydning der ingen andre aldersgrenser er spesielt angitt i lovteksten.

2.7 Flyktning (§ 1-7)

I den første folketrygdloven ble utenlandske flyktninger likestilt med norske statsborgere når det gjaldt vilkår om forutgående trygdetid. Disse bestemmelsene ble først gitt i forskrifter.

Overgangen fra de tidligere trygdelover til folketrygden medførte imidlertid en forringelse av flyktningers rettigheter, ettersom de på grunn av opphold i utlandet fikk mindre enn 40 års trygdetid ved beregning av pensjon. Dette ble endret fra 1. januar 1971, da det ble tatt inn en bestemmelse om at utenlandske flyktninger bosatt i riket skulle få full grunnpensjon hvis særlige grunner gjorde det rimelig. Bestemmelsene kunne i særlige tilfeller anvendes med tilbakevirkende kraft. Bakgrunnen for bestemmelsene var at flyktninger ble ansett å stå i en særstilling. Det å la flyktninger få full grunnpensjon ble ansett som en naturlig følge av at Norge påtar seg å motta flyktninger. Det var Rikstrygdeverket som avgjorde hvem som skulle regnes som utenlandsk flyktning. Jf. Ot. prp. nr. 20 (1970-71).

Fra 1. januar 1991 ble en definisjon av hvem som kan regnes som flyktning tatt direkte inn i loven. Statsløse hadde etter folketrygdlovens bestemmelser tidligere bare vært omfattet av særreglene om overkompensasjon ved beregning av tilleggspensjon og var ikke nevnt i bestemmelsene om fravik fra vilkårene om forutgående trygdetid eller i bestemmelsen om full grunnpensjon til flyktninger. Dette ble i forbindelse med lovendringen fra 1991 ansett som en tilfeldighet, og de nye reglene omfattet således både flyktninger og statsløse. Definisjonene i FNs konvensjoner av 28. juli 1951 og 28. september 1954 ble lagt til grunn, og det ble Utlendingsdirektoratet som fikk myndighet til å avgjøre hvem som skulle regnes som flyktning eller statsløs. Jf. Ot prp nr 65 (1988-89), punkt 17.2, 17.3 og 23.4.

§ 1-7 i folketrygdloven omhandler bare flyktninger. Ot prp nr 29 (1995-96) kommenterer ikke hvorfor statsløse er utelatt, men det er anført at bestemmelsene er ment å være i samsvar med bestemmelsene i den tidligere folketrygdloven, jf. side 28 i proposisjonen.

2.8 Ulike grupper yrkesaktive (§§ 1-8 til 1-10)

Den første folketrygdloven hadde ingen definisjoner av begrepene “arbeidstaker”, “frilanser” eller “selvstendig næringsdrivende”. Det ble f.eks. brukt uttrykk som “arbeider i annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse som nevnt i § 6-4, jf. skatteloven § 55 første ledd nr. 1 a, b og c”, “trygdet som har ervervsinntekt som nevnt i § 6-4, jf. skatteloven § 55 første ledd nr. 3, 4 og 5” (selvstendig næringsdrivende), og “trygdet som utenfor tjenesteforhold har inntekt som nevnt i § 6-4, jf. skatteloven § 55 første ledd nr. 1 a, b og c” (oppdragstakere), jf. § 3-4 om sykepenger i den tidligere folketrygdloven. I kapittel 4 om stønad under arbeidsløyse var grunnlaget for dagpenger “arbeidsinntekt som den trygdede har fått utbetalt i offentlig eller privat tjeneste”.

Fra 1967 til 1972 ble det i folketrygdloven sondret mellom lønnsinntekt i og utenfor tjenesteforhold i forbindelse med pensjonsgivende inntekt, medlemsavgift og arbeidsgiveravgift. Denne sondringen ble opphevet i 1973. Etter dette tidspunkt skal det betales arbeidsgiveravgift av alle former for lønnsinntekt.

Det ble ikke krevet ansettelse i tjenesteforhold for å bli regnet som arbeidstaker. Det var tilstrekkelig at inntekten var av en slik art at den var arbeidsgiveravgiftspliktig. I praksis var begrepet “arbeidstaker” identisk med “arbeider i annens tjeneste” eller “ansatt”.

Skatteetaten sondrer mellom lønnstakere og selvstendig næringsdrivende. Skatteetatens lønnstakerbegrep er mer omfattende enn arbeidstakerbegrepet i folketrygdloven, idet skatteetatens lønnstakerbegrep omfatter både ansatte lønnstakere og ikke-ansatte lønnstakere. Som ikke-ansatte lønnstakere regnes frilansere og andre med arbeid og oppdrag utenfor tjenesteforhold, når dette ikke er ledd i selvstendig næringsvirksomhet.

Definisjonene i ny folketrygdlov §§ 1-8 til 1-10 tar sikte på å følge skatteetatens praksis i sondringen mellom lønnstakergruppene på den ene siden og selvstendig næringsdrivende på den andre siden. For enkelte stønadsarter er det imidlertid behov for en tredelt sondring, slik en hadde i den første folketrygdloven. Det er derfor nødvendig å skille gruppen lønnstakere i “ansatte i et arbeidsforhold” og “ikke-ansatte”. Lønnstakere med en friere stilling overfor arbeidsgiver eller oppdragsgiver er definert som “frilansere” (§ 1-9). Se Ot prp nr 29 (1995-96) side 28 - 29.

3 Folketrygdens inntekter, utgifter og antall stønadsmottakere

3.1 Inntekter

Inntekter angitt i millioner kroner:

ÅR	MEDL.-AVGIFT	ARB.GIV AVGIFT	KOMM. TILSK.	STATS- TILSK.	ANDRE INNT.	SUM
1980	12 026	18 783	82	7 479	248	38 618
1985	22 340	31 445	5	15 698	631	70 119
1990	29 116	46 182	4 072	40 521	1 163	121 054
1995	36 923	48 546	-	38 233	2 496	126 198

Inntekter angitt i prosenter:

ÅR	MEDL.-AVGIFT	ARB.GIV. AVGIFT	KOMM. TILSK.	STATS- TILSK.	ANDRE INNT.	SUM
1980	31,1	48,6	0,2	19,4	0,6	100
1985	31,9	44,8	0,0	22,4	0,9	100
1990	24,0	38,1	3,4	33,5	1,0	100
1995	29,2	38,5	-	30,3	2,0	100

3.2 Utgifter

Utgifter angitt i millioner kroner:

	1980	1985	1990	1995
	38 618	70 119	121 054	126 198
AVGIFTENES DEKNINGSGRAD	80,6 %	77,6 %	66,5 %	69,7 %

3.3 Antall stønadsmottakere

Pensjoner og andre langtidsytelser:

År	Alders- pensj.	Uføre- pensj.	Gjenl. ekte- feller	Tidl. fam.-pleiere	Foreldre-løse barn	Ugifte for- sørgere	Skilte og sep. forsørg.	Sum
1980	519.616	159.725	42.856	1.784	320	12.157	-	736.458
1985	570.125	188.021	41.175	1.234	381	14.421	11.913	827.270
1990	612.718	234.361	35.718	700	305	22.260	14.925	920.987
1995	625.353	236.301	31.877	442	253	29.188	17.152	940.566

Enkelte andre ytelser:

År	Sykepengetilfeller	Grunnstønad	Hjelpestønad
1980	382.694	62.788	46.376
1985	386.830	95.368	67.861
1991	366.316	120.689	95.333
1995	348.434	139.702	91.453