Rundskriv

7 Interne dokument til bruk for saksførebuinga

7.1 Innleiing

Etter offentleglova §§ 14 og 15 er det høve til å gjere unntak for visse dokument som er utarbeidde til bruk i den interne saksførebuinga for eit organ. Desse dokumenta blir gjerne delt i to kategoriar. For det fyrste femner dette om dokument som eit organ har utarbeidd til bruk i si eige interne saksførebuing, såkalla organinterne dokument, jf. § 14, og for det andre visse dokument som eit organ har innhenta frå utanforståande til bruk i si interne saksførebuing, jf. § 15.

Unntaka i §§ 14 og 15 avløysar unntaksføresegnene i § 5 i offentlegheitslova 1970. Unntaket for organinterne dokument er i hovudsak vidareført uendra i den nye lova, medan unntaka for dokuments om blir innhenta til bruk for saksførebuinga frå andre er vesentleg innsnevra.

§ 16 i lova gjeld berre for kommunar og fylkeskommunar og regulerer korleis unntaksføresegnene i lova §§ 14 og 15 skal brukast i kommunane, sjå nærare punkt 7.4 nedanfor.

Føresegnene i §§ 14 og 15 gir høve, men inga plikt, til å nekte innsyn. Regelen om meirinnsyn gjeld både for dokument som det kan gjerast unntak for etter § 14 og 15. Omsynet til å kunne ha ei intern sfære der informasjon blir halde fortruleg, som grunngir desse unntaka, vil gjennomgåande gjere seg sterkare gjeldande for dei organinterne dokumenta enn for dokument som blir innhenta frå andre til bruk i saksførebuinga. Difor vil det oftare vere aktuelt å utøve meirinnsyn for dokument som er omfatta av § 15 enn for dei som er omfatta av § 14.

7.2 Unntaket for organinterne dokument

7.2.1 Generelt

Offentleglova § 14 fyrste ledd slår fast hovudprinsippet om at eit organ kan gjere unntak frå retten til innsyn for dokument som organet har utarbeidd for eiga intern saksførebuing. Av di heile dokumentet vil ha ein slik karakter, har ein på dette området halde på løysinga om å nekte innsyn i heile dokumentet.

7.2.2 Dokumentet må vere utarbeidd av organet sjølv

7.2.2.1 Kva er eitt og same organ?

Sidan vilkåret for at dette unntaket skal kunne brukast er at organet sjølv har utarbeidd dokumentet for si eiga saksførebuing vil eit grunnleggjande spørsmål her vere kva som utgjer eitt og same organ.

Det generelle utgangspunktet er at ein organisasjon som framstår som ei sjølvstendig eining må reknast som eitt organ. I ei vurdering av om organet framstår som sjølvstendig må det leggjast vekt på korleis det er organisert, og om det har nokon sjølvstendig myndigheit til å treffe avgjerder, i tillegg til dei særlege moment som måtte gjere seg gjeldande i det enkelte tilfelle.

Jf pkt 3.1. Hva regnes som ett organ i NAV? Her må man bygge på den tradisjonelle organiseringen av forvaltningen slik den fremtrer utad som enhet når vedtak treffes. Et sentralt moment må være om organet er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet. Arbeids- og velferdsetaten fremstår utad som en etat, men NAV lokalt, NAV forvaltning, NAV Klage og anke, NDU og Arbeids- og velferdsdirektoratet osv må blant annet ansees som egne organer.

Personar eller einingar som på permanent basis utfører sekretariatsfunksjonar for eit organ skal normalt reknast som ein del av dette organet. Dette gjeld òg sjølv om sekretariatet i visse saker har fått myndigheit til å fatte avgjerder.

Dersom eit forvaltningsorgan eller eit sjølvstendig rettssubjekt er under leiing av eit kollegialt organ, som eit råd eller styre, må rådet eller styret reknast som ein del av organet eller rettssubjektet.

Det vil avhenge av ei konkret vurdering om personar som er mellombels knytt til eit organ, til dømes for eit utgreiingsoppdrag, skal reknast som del av organet eller ein sjølvstendig ekstern oppdragstakar. Dersom slike personar er tilsett som arbeidstakarar i organet vil dei alltid måtte reknast som ein del av organet. Er dei derimot å rekne som oppdragstakarar vil spørsmålet avhenge av kva slags oppdrag det er tale om, kva mandat personane har, og i kva grad dei skal vere fortrulege og samarbeide internt med organet.

I nokre samanhengar vil likevel ikkje fast tilsette arbeidstakarar vere å reken som ein del av organet. Mellom anna gjeld dette i høve til dokument vedrørande oppseiing, opprykk o.l., samt reiserekningar og andre krav på refusjon. Korrespondanse mellom arbeidstakar og organ vedrørande drift av verksemda vil i utgangspunktet vere organintern, men dette kan stille seg annleis dersom det oppstår sterk konflikt mellom partane.

Korrespondanse mellom elevar og skulen, pasientar og sjukehuset eller innsette og fengselet vil normalt ikkje vere å rekne som interne dokument. Dette kan stille seg annleis dersom personane opptrer på vegne av institusjonen som del av deira opphald der, til dømes som tillitsvalde.

7.2.2.2 Særleg om departement, direktorat osv.

Eit departement er å rekne som eitt organ. På grunn av det sterke organisatoriske sambandet mellom dei ulike delane av departementet gjeld dette sjølv om enkelte avdelingar eller andre einingar innanfor departementet har sjølvstendig myndigheit til å treffe avgjerder.

På same måte er regjeringa som kollegium å rekne som eitt organ, sjølv om alle departementa vil vere involverte i arbeidet til regjeringa. I høve til dokument som gjeld utarbeiding av regjeringsnotat, utkast til slike notat og andre utkast til dokument som blir utveksla i samband med regjeringskonferansar, må såleis alle departementa som er involvert reknast som eitt og same organ, slik at dokumenta er omfatta av § 14 fyrste ledd. Det same gjeld for dokument som blir utveksla i samband med sakshandsaminga i statssekretærutval og andre utval innan regjeringa.

Eit vanleg frittståande direktorat reknast som eit organ for seg. Skulle eit direktorat derimot vere organisert som ei departementsavdeling, og difor ikkje treffe avgjerder i eige namn, vil det derimot vere eit hjelpeorgan for departementet, og bli rekna for ein del av departementet. Dersom eit direktorat som organisatorisk sett inngår som ei departementsavdeling likevel fattar avgjerder i eige namn, må dette derimot reknast som eit eige organ. Denne organiseringa er sjeldan å finne i dag.

Fylkesmannen er eit sjølvstendig organ i høve til sentraladministrasjonen. Kvar fylkesmann utgjer eit organ for seg, medan avdelingane hos den enkelte fylkesmannen er ein del av det same organet (det enkelte fylkesmannsembetet), på lik line med kva som gjeld for departementa.

Det kan oppstå tvil når det gjeld sentrale organ med tilknytte lokale einingar. Ein har lagt til grunn at norske delegasjonar til internasjonale organisasjonar er ein del av den norske forvaltninga som har oppnemnt dei, og vidare at norske ambassadar og andre utanriksstasjonar er ein del av Utanriksdepartementet i saker der dei opptrer som hjelpeorgan for departementet. I saker der utanriksstasjonane fattar sjølvstendige vedtak, til dømes støtte til nordmenn i utlandet, er dei derimot å rekne som eigne organ.

7.2.2.3 Kommunar og fylkeskommunar

Her viser ein til omtala av § 16 nedanfor under punkt 7.4.

7.2.2.4 Særleg om utval, arbeidsgrupper osv.

Ei arbeidsgruppe som er oppnemnt av eit organ, til dømes eit departement, for å for å greie ut ei særskild sak må normalt reknast som del av det organet som har oppnemnt ho. Intern korrespondanse mellom gruppa og organet vil følgjeleg kunne bli unnateke frå offentlegheit etter § 14 fyrste ledd.

Formelle granskingskommisjonar(granskingsutval), klagenemnder, kontrollutval, lovbestemte råd og utgreiingsutval oppnemnde ved kongeleg resolusjon vil som utgangspunkt vere eigne organ etter offentleglova. Desse er typisk uavhengige og åtskilde frå andre organ.

Kvar ein skal trekkje grensa når det gjeld utval må i tvilstilfelle avgjerast etter ei konkret heilskapleg vurdering der ein mellom anna legg vekt på heimelsgrunnlaget for oppnemninga, kor lenge arbeidet varar, i kva grad utvalet har eigen organisasjon, mandatet og samansetjinga.

Koordinerande utval, som blir oppretta for å samordne aktiviteten til fleire andre organ politisk, fagleg eller administrativt, må typisk reknast som eigne organ, ikkje som hjelpeorgan underlagt nokon av dei andre.

7.2.2.5 Særleg om sjølvstendige rettssubjekt

Etter offentleglova § 2 fyrste ledd bokstav c og d vil ein rekkje sjølvstendige rettssubjekt, til dømes selskap og stiftingar, bli omfatta av lova. I høve til offentleglova § 14 fyrste ledd må kvart enkelt sjølvstendig rettssubjekt sjåast på som eitt organ. I eit konsern vil dermed kvart enkelt selskap vere eit organ, slik at korrespondanse mellom selskapa aldri vil kunne haldast utanom innsyn etter § 14 fyrste ledd.

7.2.2.6 Utarbeidd av organet sjølv

For at § 14 fyrste ledd skal gjelde må det aktuelle dokumentet vere utarbeidd av organet sjølv. Dette inneber at dokument som er utarbeidd av eksterne personar eller organ ikkje er omfatta av unntaket, sjølv om dei blir brukt og inkludert i den interne saksførebuinga. Det er derimot ikkje til hinder for å nekte innsyn at eit dokument inneheld opplysningar som er innhenta eller kome inn frå utanforståande, så lenge sjølve dokumentet er utarbeidd av forvaltningsorganet.

Vidare må det trekkjast ei grense mellom dokument utarbeidd av organet og av tenestemenn som privatpersonar. Dersom nokon til dømes sender ein søknad til organet der vedkommande sjølv er tilsett opptrer denne som privatperson i saka, og søknaden og annan korrespondanse i saka er ikkje å rekne som interne dokument. I saker om arbeidstilhøve, som tilsetjing, avskil, suspensjon osv. vil tenestemannen ha partsstilling overfor organet, og korrespondansen blir ikkje intern. Det same gjeld for korrespondanse vedrørande permisjonssøknad, reiserekningar osv. Korrespondanse med tillitsvalde frå eit organ si side vil i utgangspunktet vere organinterne dokument. Ved arbeidskonfliktar blir den tillitsvalde likevel å rekne som utanforståande, og korrespondansen blir ikkje intern.

7.2.3 Dokumentet må vere utarbeidd til organet si interne saksførebuing og vere internt

Unntaket i § 14 fyrste ledd gjeld berre dokument utarbeidd til saksførebuinga. Dette vil omfatte framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidd undervegs i prosessen. Innsyn kan bli nekta òg etter at saka er avslutta.

Det kan ikkje stillast krav til at dokumentet må gjelde ei bestemt sak. Meir generelle hjelpedokument som er utarbeidd til intern bruk kan vere omfatta av unntaket. Døme er generelle vurderingar, statistikkar og kostnadsanalysar.

For at det skal kunne gjerast unntak må dokumentet vere internt, noko som inneber at det som hovudregel ikkje kan vere sendt ut av organet. Dersom det blir sendt ut til utanforståande i original eller kopi vil, som hovudregel, høvet til å gjere unntak etter denne føresegna vere tapt. Dette vil gjelde uavhengig av kven dokumentet er oversendt til, andre offentlege organ eller private, og på kva måte det er sendt. Dette må likevel presiserast nærare. Oversending av eit internt dokument til ein klageinstans i samband med handsaming av ei klagesak medfører ikkje at dokumentet ikkje lenger kan bli unnateke frå offentlegheit i kraft av å vere internt. Det same gjeld oversending til andre klageinstansar, som Sivilombodsmannen eller offentleg oppnemnde klagenemnder, og til kontroll- og tilsynsorgan som Riksrevisjonen eller statlege ombod og tilsyn, som til dømes Likestillings- og diskrimineringsombodet, Kredittilsynet eller Konkurransetilsynet i samband med desse organa si handsaming av kontroll og tilsynssaker. Tilsvarande vil òg gjelde for meir spesielle kontrollorgan som eit granskingsutval. I desse tilfelle vil det normalt vere plikt til å gi ut organinterne dokument, slik at det ikkje dreier seg om nokon frivillig utsending. Omsyna som taler for at unntakshøvet skal gå tapt ved utsending slår då ikkje til. Unntakshøvet vil heller ikkje gå tapt dersom elles organinterne dokument blir sende til slike kontroll- og tilsynsorgan utan det ligg føre nokon formell plikt til å oversende dokumenta. Grunngivinga for dette er at ei anna løysing ville kunne føre til at informasjonstilfanget til kontroll- og tilsynsorgan vart avgrensa.

Ved oversending til organ med ei koordinerande rolle, som Statsministaren sitt kontor i høve til departementa, og oversending til eit sideordna organ for vidare sakshandsaming, til dømes ein annan fylkesmann som følgje av ugildskap, vil òg unntakshøvet etter § 14 fyrste ledd framleis gjelde.

Dersom dokumentet berre blir vist fram til utanforståande, utan at dei får kopi, er dokumentet derimot framleis omfatta av unntaket frå innsyn. Her må det likevel gå ei grense, dette kan ikkje medføre at den utanforståande får høve til å sjølv ta kopi, ta avskrift eller liknande, sidan det ville få same verknader som å gje ut ein kopi. Om dokumentet blir sendt over i omarbeidd form endrar ikkje dette på statusen som internt dokument for det opphavlege dokumentet.

7.2.4 Dokument som ikkje er omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument

Offentleglova § 14 andre ledd listar opp visse dokument som ikkje er omfatta av det generelle unntakshøvet for interne dokument, og utgjer dermed unntak frå unntakshøvet etter paragrafens fyrste ledd. Slike dokument eller delar av dokument som er omfatta av § 14 andre ledd vil det likevel kunne gjerast unntak for etter dei andre unntaksføresegnene i lova dersom vilkåra for det er til stades.

Etter § 14 andre ledd bokstav a kan ein ikkje gjere unntak for retten til innsyn for dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak. Dokumentet med sjølve avgjerda er ikkje utarbeidd for den interne saksførebuinga, og unntaket i fyrste ledd ville i alle høve ikkje gjelde for dette. Andre ledd bokstav a vil derimot òg omfatte elles organinterne dokument der den endelege avgjerda er påteikna. Regelen kjem berre inn der det er gjort endeleg avgjerd i ei ”sak”. Reine interne avgjerder som til dømes å ikkje gå vidare med eit prosjekt er difor ikkje omfatta. Konklusjonar i regjeringskonferansar og i regjeringsoppnemnde utval er heller ikkje å rekne som endelege avgjerder.

§ 14 andre ledd bokstav b seier at det ikkje kan gjerast unntak etter fyrste ledd for generelle retningsliner for sakshandsaminga til eit organ. Det er ikkje krav om at retningslinene må vere rettsleg bindande. Dei må kunne ha innverknad på sakshandsaminga, men det er ikkje krav om at dei skal ha noko å seie for om vedtaka er gyldige eller den aktuelle aktiviteten lovleg. Døme på kva som vil vere omfatta av dette er generelt utforma skriv om korleis regelverk skal tolkast, retningsliner for utøving av skjønn, interne sakshandsamingsfristar og etiske retningsliner for sakshandsaminga.

Retningsliner som berre gjeld ein eller nokre få bestemte saker vil ikkje vere generelle, og difor falle utanfor bokstav b.

Etter andre ledd bokstav c vil ikkje føredrag til saker som er avgjort av Kongen i statsråd vere omfatta av fyrste ledd. Dette gjeld altså fyrst etter at saka er avgjort. I høve til offentlegheitslova 1970 utgjer dette ei endring, då slike dokument var omfatta av unntaka ein finn i § 5 fyrste ledd og § 6 fyrste ledd nr. 3 i denne lova. Det vart likevel som oftast utøva meirinnsyn for slike dokument.

Bokstav d fastslår at presedenskort og liknande, kortfatta skildringar av innhaldet i eit dokument eller ein sak, heller ikkje skal vere omfatta av unntaket i fyrste ledd. Dette gjeld derimot ikkje der presedenskortet samanfattar innhaldet i organinterne dokument, eller elles gir uttrykk for interne vurderingar.

7.2.5 Avgrensing av unntakshøvet for organinterne dokument i Offentlegforskrifta

Offentleglova § 14 tredje ledd inneheld ein forskriftsheimel for Kongen, som etter denne føresegna kan gi forskrift om at unntaket etter fyrste ledd ikkje skal gjelde for bestemte organinterne dokument som blir utveksla innan bestemte statlege eller statleg tilknytte organ. Denne heimelen har vorte nytta gjennom innføringa av offentlegforskrifta § 8, som seier at unntaket i offentleglova § 14 fyrste ledd om organinterne dokument ikkje gjeld for dokument frå administrasjonen til styret i helseføretak etter helseføretakslova, dokument frå administrasjonen til ei kollegial eining ved universitet og høgskolar og dokument mellom fakultet ved universitet og høgskolar.

7.3 Dokument innhenta utanfrå for den interne saksførebuinga

7.3.1 Generelt om unntakshøvet for dokument innhenta frå andre

I tillegg til dei dokumenta eit organ sjølv utarbeidar under sakshandsaminga vil det ofte vere behov for å innhente dokument utanfrå, både frå andre offentlege organ og frå private. Utgangspunktet etter offentleglova er at det ikkje er høve til å gjere unntak for dokument som blir innhenta utanfrå til bruk i den interne saksførebuinga til eit organ.

Offentleglova § 15 opnar difor for at det i visse situasjonar likevel kan gjerast unntak frå retten til innsyn òg for dokument eller delar av dokument som er innhenta frå andre. Unntakshøvet er likevel vesentleg innskjerpa i høve til § 5 andre ledd i offentlegheitslova 1970, som tidlegare regulerte dette spørsmålet.

7.3.2 Unntak frå innsyn for dokument innhenta frå underordna organ

7.3.2.1 Generelt

Offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum opnar for at eit organ kan gjere unntak frå retten til innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i si interne saksførebuing, men berre så langt dette er naudsynt for å sikre ein forsvarleg intern avgjerdsprosess. Dersom desse vilkåra fyrst er oppfylde kan det gjerast unntak for heile dokumentet, ein er ikkje avgrensa til å kunne ta ut visse opplysningar.

7.3.2.2 Dokumentet må kome frå eit underordna organ

Eit fyrste vilkår for å gjere unntak etter denne føresegna er såleis at dokumentet kjem frå eit underordna organ. Om eit organ er underordna eit anna vil avhenge av om det påstått overordna organet har omgjerings- og instruksjonsrett overfor det andre organet, eller kan påleggje det arbeidsoppgåver på det aktuelle saksområdet. Ordinære direktorat vil til dømes vere underlagt eit departement, og politidistrikta er underlagt Politidirektoratet. Fylkesmennene vil på dei ulike fagområda dei handterer vere underlagde vedkommande fagdepartement, medan dei administrativt sett er underlagde Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Det er ikkje krav om at organet som får dokumentet er direkte overordna det andre, eit dokument frå politiet vil stå i same stilling om det blir innhenta av Justisdepartementet som Politidirektoratet.

Organ som ved handsaming av enkeltsaker har ei uavhengig stilling i høve til forvaltninga elles, som klageinstans og tilsyn, vil i denne samanhengen bli rekna som underordna organ dersom organ innan den øvste statsforvaltninga har høve til å påleggje dei generelle utgreiingsoppgåver. Ved at det er tilstrekkeleg for å bli sett på som underordna organ i offentleglova § 15 si tyding at eit anna organ kan påleggje organet arbeidsoppgåver rekk omgrepet underordna organ vidare i offentleglova enn elles i forvaltingsretten. Til dømes har Patentstyret ei uavhengig stilling i avgjerda av søknader om patent mv. Departementa kan likevel påleggje Patentstyret meir generelle utgreiingsoppgåver og i den samanheng vil Patentstyret vere å sjå på som underordna det aktuelle departementet.

Regjeringsadvokaten har også ei uavhengig stilling i sin rådgivingsverksemd. Etter instruksen for regjeringsadvokaten 9. mai 1962 § 2 kan likevel regjeringa og eit departementet påleggje regjeringsadvokaten å gi juridiske utgreiingar. § 15 fyrste ledd vil difor kunne brukast når regjeringsadvokaten gir juridiske utgreiingar til regjeringa eller eit departement.

Derimot skal ikkje eit organ reknast som underordna av di det har lovbestemt eller anna plikt til å kome med fråsegn i ei sak.

Sjølvstendige rettssubjekt, til dømes selskap, som er åtte av eller elles tilknytte stat, fylkeskommune eller kommune skal aldri reknast som underordna organet dei er knytt til etter § 15, og kommunar og fylkeskommunar kan aldri reknast som underordna statlege organ. Eit sjølvstendig rettssubjekt kan heller aldri reknast som underordna organ i høve til eit anna sjølvstendig rettssubjekt, til dømes vil ikkje § 15 fyrste ledd fyrste punktum kunne brukast mellom mor- og dotterselskap i eit konsern.

Generelt vil heller ikkje eit organ vere underordna eit anna av di det er underlagt kontroll- og tilsynsmyndigheita til sistnemnde.

Dokument som blir innhenta frå sideordna organ, frå overordna organ til bruk i eit underordna, frå partane i saka eller frå andre private vil ikkje vere omfatta av unntakshøvet etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum.

7.3.2.3 Dokumentet må vere til bruk for overordna organ

Eit neste vilkår for å kunne gjere unntak etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum er at dokumentet må vere til bruk for den interne saksførebuinga i det overordna organet. Dette inneber at sjølve føremålet med å innhente dokumentet i hovudsak må vere at det skal nyttast i saksførebuinga, elles kan det ikkje gjerast unntak for det. Dersom det seinare blir aktuelt å sende dokumentet ut vil det vere høve til å gjere unntak for det inntil det blir sendt ut. Når det er sendt er det ikkje lenger omfatta av unntakshøvet, jf. ovanfor under punkt 7.2.4. Om det ikkje kan fastleggjast kva hovudføremålet med å innhente dokumentet var, må ein sjå på kva som er vanleg praksis for liknande saker og dokument. Til dømes vil årsrapportar og liknande normalt ikkje bli innhenta berre for oppfølging hos overordna organ, og er dermed neppe omfatta av unntakshøvet.

7.3.2.4 Dokumentet må vere innhenta av det overordna organet

Det tredje vilkåret for å kunne gjere unntak er at dokumentet må vere innhenta av det overordna organet, noko som er ei rein vidareføring av gjeldande rett under offentlegheitslova 1970. For at dette skal vere tilfellet må det aktuelle dokumentet normalt vere oppretta og innsendt etter oppmoding eller direkte bestilling frå det overordna organet. Dette kan likevel ikkje forståast absolutt. I tilfelle der to forvaltningsorgan har eit fast og tett samarbeid kan det i enkelte tilfelle vere noko tilfeldig kvar initiativet til å produsere eit dokument ligg, og vilkåret kan etter omstenda vere oppfylt i slike tilfelle. Ein ståande instruks om å sende inn dokument til bruk i intern saksførebuing i det overordna organet, vil oppfylle vilkåret, og tilsvarande vil gjelde der eit overordna dokument oppmodar om bistand frå eit underordna, og det deretter går ei rekkje dokument mellom dei, sjølv om det overordna organet ikkje har bedt om å få kvart enkelt dokument. Avgrensinga går mot dokument som det underordna organet sender ut av fullt ut eige tiltak, eller som følgje av lovfesta plikt. Det vil heller ikkje vere høve til å gjere unntak for dokument frå underordna organ som set i gang sakshandsaming hos det overordna.

7.3.2.5 Unntak må vere naudsynt for å sikre ein forsvarleg intern
Avgjerdsprosess

Det er ikkje tilstrekkeleg for å gjere unntak etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum at dei tre omtala vilkåra er oppfylt. I tillegg blir det kravd at unntak er naudsynt for å sikre ein forsvarleg intern arbeidsprosess. Dette vil med andre ord seie at for å gjere unntak må det vere fare for at innsyn vil vere til skade for dei interessene unntaket skal verne om, i dette tilfellet den interne avgjerdsprosessen hos det overordna organet. Det allmenne kravet om at innsyn må vere til skade, som omtala ovanfor i punkt 5.3, blir altså slik gjort gjeldande for denne unntakskategorien, noko som inneber ei vesentleg innstramming i høve til tidlegare gjeldande rett. Føremålet er då òg at det berre skal vere høve til å gjere unntak der dette omsynet faktisk gjer seg gjeldande.

Unntaket skal ikkje berre verne om omsynet til forsvarleg avgjerdsprosess i den enkelte saka, men òg på lengre sikt. Det vil difor vere relevant å ta omsyn til at innsyn kan skade framtidige interne avgjerdsprosessar, ved at rett til innsyn fører til at organ ein samarbeidar tett med kan bli meir tilbakehaldne med å kome med frimodige råd og vurderingar. Vilkåret vil kunne vere oppfylt der det er eit tett samarbeid mellom organa, som i tilfelle der dei utvekslar utkast til ei endeleg avgjerd eller framlegg, for å få merknader eller innspel. Andre tilfelle der det gjerne er oppfylt er der underordna organ direkte gir råd eller vurderingar om kva avgjerd som bør fattast eller kva som skal vere endeleg innstilling til politisk handsaming frå det overordna organet si side, til dømes frå eit departement. I høve til talar og liknande, der eit underordna organ bidreg med innspel, gjeld dette meir generelt der innhaldet elles kan bli kjent før talen er halden, eller at bidrag som ikkje blir brukt kan bli kjent seinare.

Dersom det ikkje er noko tett samarbeid mellom partane, og det underordna organet berre gir reint faglege råd og vurderingar vil det derimot oftast ikkje vere høve til å gjere unntak. Dokument som berre inneheld generelle premissar som skal inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, vil det som hovudregel heller ikkje vere aktuelt å gjere unntak for, om det då ikkje går fram at materialet skal nyttast i innstilling til politisk handsaming eller i taler. Endelege konsekvensutgreiingar vil det heller ikkje kunne gjerast unntak for.

Der berre avgrensa delar av eit dokument inneheld opplysningar det er naudsynt å gjere unntak for er det viktig å vere merksam på meirinnsynsregelen i § 11, og dei moglegheitene til avgrensa innsyn denne gir.

7.3.3 Unntak for dokument som eit departement har innhenta frå eit anna departement

Offentleglova § 15 fyrste ledd andre punktum opnar for at det kan gjerast unntak frå innsyn òg for dokument som eit departement har innhenta frå eit anna departement til bruk i si interne saksførebuing. Unntakshøvet omfattar òg her heile dokument. Skadevilkåret, at unntak må vere naudsynt for å sikre ei forvarleg intern avgjerdsprosess gjeld på same måte her, og både dette og dei andre vilkåra for å gjere unntak, slik desse er omtala i førre punkt, skal forståast på same måte i denne samanhengen.

Eit viktig poeng i denne samanhengen er at departementa ofte samarbeidar tett i mange saker, og at mange av sakene dei handterer inngår som del av politiske prosessar. Vilkåret om at unntak må vere naudsynt for å sikre ei forvarleg intern avgjerdsprosess vil difor i praksis oftare oppfylt her enn ved korrespondanse mellom underordna og overordna organ.

Ei annan side ved dette er at der to departement samarbeidar om ei sak kan det ofte bli aktuelt å hente inn dokument frå eit underordna organ til eit av dei. Slike dokument vil vere omfatta av unntakshøvet hos det andre departementet, jamvel om dette ikkje er direkte overordna det underordna organet som har utarbeidd dokumentet. Dette vil gjelde både der dokumentet går gjennom det overordna departementet, og der det går direkte til det andre.

7.3.4 Unntak for del av dokument som inneheld råd og vurderingar

7.3.4.1 Generelt om unntakshøvet etter § 15 andre ledd

§ 15 andre ledd gir eit generelt høve til å gjere unntak for ”delar av dokument” som inneheld råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for si interne saksførebuing. Òg her er det innteke eit vilkår om at det må vere fare for skade ved innsyn dersom det skal kunne gjerast unntak, i form av at unntak må vere påkravd av omsyn til ei forsvarleg varetaking av det offentlege sine interesser i saka. Dette medfører ei vesentleg innstramming av unntaksmoglegheita i høve til § 5 andre ledd bokstav b i offentlegheitslova 1970, som ikkje oppstilte noko liknande vilkår for å gjere slikt unntak, og der det avgjerande var kven dokumentet var innhenta frå, ikkje innhaldet av det.

Unntaket i § 15 andre ledd kan i prinsippet brukast uavhengig av kven utanfor organet eit dokument kjem frå, og det spelar inga rolle om det kjem frå andre forvaltningsorgan, ein advokat eller frå andre private. Unntakshøvet avheng utelukkande av innhaldet i dokumentet. Sidan unntaksvilkåra i § 15 andre ledd
er strengare enn i § 15 fyrste ledd, vil unntaket i § 15 andre ledd i praksis ikkje ha noko å seie for dokument som blir utveksla mellom underordna og overordna organ og mellom departement.

7.3.4.2 Unntaket gjeld for råd og vurderingar

Unntakshøvet gjeld for råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak. Dette vil til dømes omfatte råd om og vurderingar av kva alternativ organet i ein bestemt situasjon bør velje, kva avgjerd det bør treffe og kva konsekvensar dei ulike alternativa vil medføre. Det krevst ikkje at saka skal ende opp i eit bindande vedtak, saksomgrepet vil òg omfatte til dømes utarbeiding av handlingsplanar og stortingsmeldingar.

Fråsegner som ikkje har karakter av råd og vurderingar av korleis organet bør stille seg vil det derimot ikkje kunne gjerast unntak for. Dei delane av eit dokument som berre inneheld generelle premissar som kan inngå i avgjerdsgrunnlaget til mottakaren, som generelle utgreiingar av rettsspørsmål, vil det difor som hovudregel ikkje vere høve til å gjere unntak for.

Dersom slike generelle vurderingar er fletta saman med råd og vurderingar av korleis mottakaren bør stille seg vil dei likevel kunne bli unnateke frå innsyn, og dette kan gjelde heile dokumentet. Rettslege utgreiingar i enkeltsaker er eit døme på dokument der dette gjerne kan vere aktuelt. I andre tilfelle vil det på vanleg måte kunne gjerast unntak frå heile dokumentet dersom vilkåra i § 12 er oppfylt.

For endelege konsekvensutgreiingar vil det heller ikkje etter føresegna i andre ledd kunne gjerast unntak.

7.3.4.3 Unntaket må vere påkravd av omsyn til forsvarleg ivaretaking av offentlege interesser

Som nemnt ovanfor er det vidare eit vilkår for å gjere unntak etter andre ledd at dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.

Etter dette er det ikkje berre mottakarorganet sine interesser som skal vurderast, det vil òg vere høve til unntak der innsyn vil skade interessene til andre offentlege organ som er omfatta av saka. Vilkåret at unntak må vere ”påkravd” er strengt, og set krav om at det må vere ei nokolunde reell fare for at innsyn vil føre til skade av ei visst omfang på dei aktuelle interessene. Det vil kunne stille seg ulikt om dette er oppfylt ettersom tida går. Skaderisikoen kan til dømes opphøyre ei tid etter at saka er endeleg avgjort.

7.3.4.4 Dokumenta må vere innehenta av mottakarorganet til bruk i intern saksførebuing

På same måte som ved unntaksvurderinga etter § 15 fyrste ledd gjeld det òg etter andre ledd vilkår om at det aktuelle dokumentet må vere innhenta av mottakarorganet, og at dette må skje til bruk i den interne saksførebuinga. Når det gjeld kravet om at dokumentet må vere innhenta av mottakarorganet vil dette vere meir absolutt her, sidan slike råd og vurderingar det her er tale om typisk berre blir gitt etter oppmoding om det. Om desse vilkåra elles visast det til kva som er sagt i omtala av fyrste ledd.

7.3.5 Unntak for tilknytte dokument

Offentleglova § 15 tredje ledd seier at unntaka i paragrafen fyrste og andre ledd gjeld tilsvarande for dokument vedrørande innhenting av dokument som nemnde i fyrste og andre ledd, innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som nemnt i andre ledd. Dette inneber at det for ein del dokument som elles ikkje ville vore omfatta av unntakshøva, men som er nært knytte til dokument det kan gjerast unntak for, òg kan gjerast unntak frå innsyn. Sidan unntaka gjeld tilsvarande vil òg skadevilkåra i fyrste og andre ledd gjelde for dei aktuelle dokumenta, alt etter kva kategori dei fell innanfor. Dette avgrensar følgjeleg unntakshøvet til dei tilfella der dette er oppfylt. Møte mellom dei ulike aktørane kan vere eit alternativ til å oversende dokument, slik at ein gir råd, innstillingar osv. direkte på møtet. Det er då naturleg at det gjeld same unntakshøve for referat frå slike møte som for dokument ein oversender. Føresegna om innkallingar til og referat frå møte inneber ei presisering, men neppe nokon realitetsendring, i høve til § 5 andre ledd andre punktum i offentlegheitslova 1970.

7.3.6 Unntakshøvet gjeld ikkje for høyringsdokument

§ 15 fjerde ledd fastslår at paragrafen elles ikkje gjeld for dokument som ledd i allmenn høyring i ei sak. Dette inneber at fråsegner frå høyringsinstansar ikkje er omfatta av unntakshøva som elles gjeld, noko som sjølvsagt heng saman med at høyringane er offentlege, og at unntak i slike situasjonar oftast høver dårleg. Skulle det vere naudsynt med unntak av omsyn til personvern e.l. vil dette kunne skje etter andre reglar i lova.

Tilsvarande føresegn fanst i § 5 andre ledd tredje punktum i offentlegheitslova 1970.

Fjerde ledd omfattar ikkje dokument som blir lagt fram frå eit departement til andre departement i samsvar med utgreiingsinstruksen. Dette er ikkje allmenne høyringar, og det kan gjerast unntak for slike dokument etter dei allmenne reglane i fyrste til tredje ledd.

7.4 Unntakshøvet for interne dokument i kommunar og fylkeskommunar

7.4.1 Generelle utgangspunkt

I utgangspunktet gjeld offentleglova §§ 14 og 15 òg for kommunar og fylkeskommunar.

I offentlegheitslova 1970 var det ikkje særlege reglar for unntakshøvet for interne dokument i kommunar og fylkeskommunar ut over føresegna i § 5 tredje ledd som bestemte at saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ ikkje kunne haldast utanom innsyn etter unntaka for interne dokument.

Etter offentlegheitslova 1970 vart som den klare hovudregel kommunen og fylkeskommunen rekna som eitt organ i høve til unntaket for organinterne dokument. Dette medførte med nokre få unntak at all saksførebuande korrespondanse innanfor kommunar og fylkeskommunar kunne haldast utanom innsyn etter regelen om unntak for organinterne dokument.

Eit av hovudføremåla med den nye lova er å auke retten til innsyn i kommunal sektor. Dette er bakgrunnen for offentleglova § 16. Denne føresegna regulerer unntakshøvet for interne dokument i kommunar og fylkeskommunar, og fastset tilfelle der unntakshøvet etter desse paragrafane ikkje skal kunne brukast på korrespondanse som blir utveksla innan ein kommune eller fylkeskommune.

Samla sett inneber § 16 at unntakshøvet for interne dokument i
vesentleg grad blir snevra inn innanfor kommunal sektor, og at biletet av ein kommune eller fylkeskommune som eitt organ blir sterkt nyansert.

7.4.2 Offentleglova § 16 fyrste ledd - Dokument i kommunal sektor der unntaka i §§ 14 og 15 ikkje gjeld

Paragraf 16 fyrste ledd fyrste punktum reknar opp fire grupper av dokument det ikkje kan gjerast unntak for etter §§ 14 og 15, sjølv om vilkåra i desse måtte vere oppfylte.

Det kan derimot gjerast unntak etter andre unntaksreglar i lova, om vilkåra i den aktuelle føresegna er oppfylt.

Fyrste punktum bokstav a seier at det ikkje kan gjerast unntak for saksframlegg med eventuelle vedlegg som blir sendt til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ. Denne føresegna, som er i samsvar med § 5 tredje ledd i offentlegheitslova 1970, gjeld både for saksframlegg frå administrasjonen til fokevalde organ, og frå eit folkevaltningsorgan til eit anna. Dersom ein kommune har innført kommunal parlamentarisme vil kommunerådet/byrådet vere å rekne som eit folkevalt organ, med den konsekvens at det ikkje kan gjerast unntak for saksforslag frå administrasjonen til kommunerådet/ byrådet. Dersom kvart enkelt medlem av kommunerådet/byrådet har fått tidelt leiaransvar for delar av administrasjonen, slik situasjonen er i Oslo, vil dette likevel stille seg annleis. Det kan då gjerast unntak etter dei vanlege reglane om organinterne dokument, dersom vilkåra elles er oppfylt, for saksforslag frå administrasjonen til den aktuelle byråden. Samtidig kan det ikkje gjerast unntak for dokument frå den enkelte byråd til det samla byrådet.

Bokstav b seier at sakslister til møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar ikkje er omfatta av unntakshøvet etter §§ 14 og 15. Dette er heilt i samsvar med kva som følgde av § 2 andre ledd andre punktum i offentlegheitslova 1970.

Etter bokstav c kan det ikkje nektast innsyn i dokument som blir sende frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder. Føresegna gjeld alle slags dokument som blir sende frå kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder til andre einingar i kommunen eller fylkeskommunen. For dokument som derimot blir sendt frå andre organ til kontrollutval, revisjonsorgan eller klagenemnd gjeld føresegna berre for dokument som er utarbeidde for at dei skal oversendast til utvalet/organet/nemnda. Dokument som derimot er interne, og utarbeidd uavhengig av kontroll-, revisjons- eller klagesaker, men som blir oversendt frå ei kommunal eining til kontrollutval, revisjonsorgan eller klagenemnd, kan det såleis gjerast unntak frå òg etter oversendinga. I fyrste ledd andre punktum er det elles presisert at unntaket i § 14 likevel gjeld for dokument som går mellom kommunale og fylkeskommunale kontrollutval og sekretariatet til dette utvalet. Kontrollutval skal ha eit sekretariat som er uavhengig av administrasjonen elles, og som det er sagt ovanfor skal eit organ med tilhøyrande sekretariat reknast som eitt og same organ. Fyrste punktum bokstav d fastslår at unntaka i §§ 14 og 15 heller ikkje gjeld der ei eining innanfor ein kommune eller fylkeskommune opptrer som ekstern part i høve til ei anna slik eining. Dette tek sikte på tilfelle der ei slik eining i høve til den andre eininga opptrer på same måte som utanforståande, t.d. ved å søkje byggjeløyve. Føresegna er i samsvar med både tidlegare gjeldande rett og det som elles ville gjelde utan ei slik uttrykkjeleg føresegn.

7.4.3 Offentleglova § 16 andre ledd og tredje ledd - Dokument i
kommunal sektor der unntaket i §§ 14 ikkje gjeld

7.4.3.1 Offentleglova § 14 gjeld ikkje for dokument frå eller til eit særlovsorgan og kommunale/fylkeskommunale føretak

Paragraf 16 andre ledd slår fast at unntaket i § 14 ikkje gjeld for dokument frå eller til kommunale eller fylkeskommunale særlovsorgan eller eit kommunalt eller fylkeskommunalt føretak etter kommunelova kapittel 11. Den delen av føresegna i § 16 andre ledd som gjeld særlovsorgan utgjer ei presisering av kva som gjaldt for dokument frå eller til slike organ etter offentlegheitslova 1970. Kommunale særlovsorgan er organ som er oppretta i medhald av ei særlov og ikkje på grunnlag av kommunelova.

Eksempel på særlovsorgan er eldreråd, jf. lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd. Dei særlovsorgana som finst i dag har stort sett ikkje nokon eigen administrasjon, men er knytte til den samla administrasjonen i kommunen. Det må difor skiljast mellom dokument som administrasjonen utarbeider for særlovsorganet og andre dokument. Regelen om at det ikkje kan gjere unntak etter § 14 vil berre gjelde for dokument som administrasjonen ikkje har utarbeidd for særlovsorganet. Når administrasjonen opptrer som sekretariat for eit særlovsorgan, vil § 14 kunne brukast på dokument mellom administrasjonen og særlovsorganet. Føresegna representerer nok på den anna side ei utviding av innsynsretten når det gjeld kommunale føretak etter kommunelova kapittel 11, sidan slike føretak ikkje er eigne rettssubjekt, men utgjer ein del av kommunen eller fylkeskommunen. Dokument frå eller til slike føretak hadde utan denne føresegna truleg hadde vore omfatta av § 14, men § 16 andre ledd klargjer at unntaket ikkje skal gjelde for slike dokument. Dersom administrasjonssjefen eller ansvarleg kommuneråd/fylkesråd, jf. kommunelova § 72 nr. 3, som ledd i kontrollen av eit slikt føretak etter kommunelova § 72, får oversendt organinterne dokument frå føretaket, vil det framleis kunne gjerast unntak for desse dokumenta etter § 14, i tråd med kva som elles gjeld for dokument som blir oversende til kontroll- eller klageinstans.

Føresegna må òg gjelde der dokument blir utarbeidd av administrasjonen, men berre så langt administrasjonen gjer dette for eit særlovsorgan som er omfatta av føresegna, og dermed i den aktuelle saka opptrer som ein del av dette organet. Korrespondanse mellom administrasjonen og særlovsorganet kan derimot, dersom desse i den konkrete saka er å rekne som eitt og same organ, ikkje vere omfatta av føresegna, sidan desse berre blir sendt internt i organet. § 14 vil dermed gjelde for slike dokument på vanleg måte, om dokumenta då ikkje er omfatta av eit av alternativa i § 16 fyrste ledd. Denne føresegna i § 16 andre ledd gjeld berre i høve til unntak etter § 14. Dersom det skjer dokumentutveksling mellom eit særlovsorgan eller eit kommunalt eller fylkeskommunalt føretak og ei kommunal eller fylkeskommunal eining som må reknast som overordna organ, vil unntaket i § 15 fyrste ledd kunne brukast dersom vilkåra der er oppfylde. Andre unntak i lova vil òg kunne brukast på vanleg måte. Føresegnene i § 16 får ingen verknader i høve til kommunale selskap organisert som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, selskap etter selskapslova eller interkommunalt selskap. Slike selskap er sjølvstendige rettssubjekt, ikkje delar av ein kommune eller fylkeskommune. Dokument mellom slikt selskap og eining i kommune eller fylkeskommune vil aldri vere omfatta av unntaket i § 14, og slike dokument er dermed heller ikkje omfatta av § 15 fyrste ledd.

7.4.3.2 § 14 gjeld ikkje for dokument frå eller til ei eining med sjølvstendig avgjerdsmyndigheit

Etter § 16 tredje ledd fyrste punktum gjeld unntaket i § 14 heller ikkje for dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsmyndigheit. Dette inneber ei vesentleg utviding av innsynsretten i dokument hos kommunar og fylkeskommunar i høve til tidlegare gjelande rett, og medfører eit kraftig inngrep både i hovudregelen om at ein kommune eller fylkes81 kommune er å rekne som eitt organ etter offentleglova og i unntaket for interne dokument.

Det avgjerande for om dokumenta til ei eining skal vere omfatta av unntaket i § 14 er altså om eininga har sjølvstendig avgjerdsrett, og dermed om ho har fått delegert avgjerdsrett innanfor det aktuelle området. Dersom så er tilfellet vil den aktuelle eininga måtte sjåast på som eit eige organ i høve til unntaket for organinterne dokument i § 14, men dette vil berre gjelde i saker som er omfatta av saksområde der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Gjeld dokumentet fyrst eit områder der eininga har slik rett vil dette vere det avgjerande, ikkje om det er aktuelt for eininga å fatte nokon avgjerd i den konkrete saka. I saker der eininga ikkje har nokon avgjerdsrett, t.d. i plansaker, budsjettsaker og saksområde der det ikkje er delegert myndigheit vil korrespondanse mellom eininga og andre delar av kommunen vere omfatta av det vanlege unntaket i § 14 fyrste ledd.

Dei ulike etatane/einingane/avdelingane innanfor kommune eller fylkeskommune vil gjerne ha fått delegert avgjerdsrett innanfor sine saksfelt, og skal i så tilfelle reknast som eigne einingar etter § 16 tredje ledd, men ikkje dersom slik delegasjon ikkje er til stades. Der det er delegert slik avgjerdsrett til delar av kommunen eller fylkeskommunen vil òg administrasjonssjefen vere å rekne som eiga eining, og som overordna organ i høve til dei ulike avdelingane.

Kommuneråd/byråd vil som nemnt ovanfor vere eit eige organ der det er innført parlamentarisme, og dette vil òg utgjere ei eining etter § 16, sidan det vil ha avgjerdsrett. Om den enkelte byrådsavdelinga som reknast som ei eining vil vere avhengig av om den enkelte byråden har fått avgjerdsrett. Mykje av det same vil gjelde for kommunedelar/bydelar der slike er oppretta. Desse vil bli å rekne som eigne organ dersom dei har fått tildelt avgjerdsrett på det aktuelle området. Dersom kommunedelane har organisert seg med underliggjande einingar vil det avgjerande for spørsmålet om unntak frå innsynsretten etter § 14 for korrespondanse mellom desse einingane vere om dei har fått tildelt avgjerdsrett.

Òg institusjonar som skular, sjukeheimar osv. vil bli å rekne som eigne organ i høve til § 14 dersom den aktuelle korrespondansen gjeld saker der dei har fått delegert avgjerdsrett.

Fyrste punktum har berre innverknad for unntaket for innsyn etter § 14. For § 15 og andre unntaksreglar i lova får dette ingen konsekvensar.

Paragraf 16 tredje ledd andre punktum fastset to unntak frå regelen i fyrste punktum. Unntaket i § 14 skal etter andre punktum likevel gjelde der administrasjonssjefen eller kommunerådet gjennomfører kontrolltiltak overfor ei eining. Dette er ikkje relatert til den generelle oppfølginga frå administrasjonssjefen si side, men kontrolltiltak i medhald av kommunelova § 23 nr. 2 andre punktum. Vilkåra i denne må følgjeleg vere oppfylt for at dette skal bli aktuelt. For det andre vil unntaket i § 14 gjelde for utkast til vedtak og for utkast til innstillingar som blir lagde fram for administrasjonssjefen eller kommunerådet før det blir fatta vedtak, eller før ei innstilling blir lagt fram for eit folkevald organ. Dette er dokument som ofte har klart preg av å vere interne, og som det kan vere knytt spesielle unntaksbehov til. Innsynsbehovet vil dessutan vere godt ivareteke gjennom dei andre føresegnene i § 16.

Etter § 16 tredje ledd tredje punktum gjeld unntaket i § 14 òg for merknader frå administrasjonssjefen eller kommunerådet til slike utkast som er nemnde i andre punktum. Dette kjem dels som ei følgje av at det kan gjerast unntak for sjølve dokumenta, og slike merknader ber dessutan endå større preg av å vere reint interne dokument.