Rundskriv

4 Hovudprinsippa om innsyn etter offentleglova

4.1 Hovudregel - Saksdokument i offentleg verksemd er offentlege

Hovudregelen i offentleglova er at alle saksdokument i offentleg verksemd er opne for innsyn. Dette går fram av føresegna i § 3. Unntak frå denne hovudregelen krev grunnlag i føresegner i lova sjølv, annan lov eller i forskrift gitt med grunnlag i lov. Dersom eit dokument ikkje er omfatta av eit slikt lovforankra unntak, kan det ikkje nektast innsyn i det.

Offentlegprinsippet vart grunnlovsfesta i 2004 i samband med endringa av Grunnlova § 100 om ytringsfridomen. Grunnlova § 100 fekk ei ny føresegn i femte ledd som lyder:

”Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.”

Offentlegprinsippet, slik det er kome til uttrykk i Grunnlova og i offentleglova § 3, inneber såleis at det ikkje er rom for å nekte innsyn i eit dokument etter ei rein skjønsvurdering. Eit organ kan ikkje nekte innsyn berre av di leiinga eller tenestemenn i organet meiner at det ikkje vil vere ynskjeleg eller at det vil vere uheldig eller skadeleg for verksemda dersom dokumentet blir kjent. Ein instruks om å nekte innsyn i eit dokument eller i ein bestemt type dokument, vil vere ugyldig dersom det ikkje er heimel i lov eller i medhald av lov for å nekte innsyn i dokumenta. Det vil heller ikkje i seg sjølv vere avgjerande om organet har motteke ei oppmoding frå eller gitt tilsegn til nokon om fortruleg handsaming av saka eller unntak frå innsyn. Òg i desse tilfella må eventuelle unntak frå hovudregelen om innsyn ha dekning i dei unntaksføresegna som finnast i offentleglova, eventuelt i forskrift til offentleglova, eller i særlovgivinga. Eit løfte eller ei avtale om hemmeleghald, kan med andre ord ikkje oppfyllast av eit organ, med mindre det aktuelle dokumentet eller dei aktuelle opplysningane er omfatta av ei unntaksføresegn.

Offentleglova pålegg som hovudregel ikkje offentlege verksemder å offentleggjere dokument av eige tiltak. Lova gir alle som ynskjer det eit rettskrav på å få gjere seg kjent med dokumenta. Dei som vil bruke denne retten, må sjølve ta initiativet ved å rette eit krav om innsyn til den offentlege verksemda som har dokumentet. Berre i nokre spesielle høve pålegg lova offentlege verksemder å offentleggjere dokument eller opplysingar av eige tiltak, sjå punkt 4.5.1 om offentleg elektronisk postjournal. Framgangsmåten ved krav om innsyn er nærare behandla i kapittel 9 i rettleiaren.

4.2 Kven kan krevje innsyn?

Etter offentleglova § 3 andre punktum kan ”alle” krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ. Denne føresegna skal takast på ordet. Dette inneber at kven som helst kan krevje innsyn i dokument hos verksemder som er omfatta av lova, anten det gjeld journalistar eller andre enkeltindivid, selskap eller organisasjonar, norske statsborgarar eller utlendingar, anten dei krev innsyn på eigne eller andre sine vegne. Føremålet med å krevje innsyn har ingenting å seie for retten til å sjå dokumentet.

Det er ikkje eit vilkår for å krevje innsyn at ein oppgir namnet sitt når ein framset kravet. Det er såleis høve til å krevje innsyn anonymt. Ein treng ikkje gi fleire opplysningar enn dei som er naudsynte for å gjennomføre innsynsretten, slik som til dømes ei e-postadresse dersom ein ynskjer å få elektronisk kopi av dokumenta, eller eit faksnummer om ein ynskjer papirkopiar, og forvaltningsorganet har telefaks. Sjølv om det er høve til å krevje innsyn anonymt, er dette ikkje til hinder for at forvaltningsorganet fører kontroll med besøkjande. Dersom den som krev innsyn ynskjer å sjå originaldokumenta hos forvaltningsorganet, kan organet krevje at dei vanlege kontrollrutinane blir følgde, slik at det til dømes blir stilt krav om at vedkommande registrerar og legitimerar seg før han slepp inn.

4.3 Kvar kan ein krevje innsyn?

Det følgjer av offentleglova § 3 andre punktum at ein kan krevje innsyn ”hos vedkommande organ”. Dette inneber at ein kan krevje innsyn hos alle forvaltningsorgan som har dokument hos seg. Ein kan såleis krevje innsyn både hos organet som har sendt eit dokument, og hos eit forvaltningsorgan som har motteke det. Dersom eit forvaltningsorgan har motteke eit brev eller anna dokument i kopi, vil òg dette organet ha plikt til å behandle eit krav om innsyn i dokumentet.

Dersom eit forvaltningsorgan får krav om innsyn i eit dokument det ikkje har, vil det derimot kunne avvise innsynskravet. I slike tilfelle vil det likevel følgje av det alminnelige kravet til god forvaltningsskikk at organet gir rettleiing til den som krev innsyn om kvar dokumentet kan finnast.

Når dokumenta blir levert til Arkivverket, overtek Riksarkivaren råderetten over dokumenta, jf. arkivlova § 10 fjerde ledd. Eit krav om innsyn i dokument som er overførde til Arkivverket, må difor i utgangspunktet rettast til Riksarkivaren, men i praksis kan ein fremje slike krav direkte overfor det enkelte statsarkiv eller Riksarkivet.

4.4 Kva kan ein krevje innsyn i?

4.4.1 Innleiing

Etter offentleglova § 3 gjeld innsynsretten for
1) saksdokument for organet
2) journal og liknande register
 
Føresegna tilsvarer offentlegheitslova 1970 § 2. Til skilnad frå denne føresegna er ikkje møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar nemnt. Bakgrunnen for dette er at slike møtekart vil vere omfatta av omgrepet saksdokument, slik at det ikkje er naudsynt å nemne dei særskilt.

4.4.2 Innsyn i ”saksdokument for organet”

4.4.2.1 Innleiing

Innsynsretten etter offentleglova er fyrst og fremst knytt til ”saksdokument” for forvaltningsorganet. Omgrepet saksdokument er nærare definert i § 4. I dei fleste tilfelle vil det vere enkelt å avgjere kva som er saksdokument for organet, men i nokre tilfelle kan det likevel oppstå tvil om kva som fell inn under definisjonen. Omgrepet inneheld fleire komponentar som alle må vere oppfylde for at eit dokument skal kunne sjåast som eit saksdokument for forvaltningsorganet. Vilkåra kan delast opp i følgjande punkt:
1) kravet om innsyn må gjelde eit dokument
2) dokumentet må ha eit innhald som gjer det til eit saksdokument for forvaltningsorganet
3) tidspunktet for innsyn må ha kome
 
Dei tre vilkåra vil delvis kunne overlappe kvarandre. 

4.4.2.2 Dokumentomgrepet

Omgrepet saksdokument er definert i § 4 fyrste ledd. Definisjonen er meir utfyllande enn føresegna i § 3 i offentlegheitslova 1970, men realiteten i kva ein kan krevje innsyn i, er i hovudsak den same.

Fyrste ledd i føresegna definerer dokumentomgrepet, som er ein del av det meir omfattande omgrepet saksdokument. Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.

Dokumentomgrepet er teknologinøytralt. Dette inneber at det ikkje har noko å seie korleis informasjonen er lagra, eller korleis han kjem til uttrykk. Det sentrale er at informasjonen er lagra på ein måte som gjer det mogleg å finne han att. Definisjonen dekkjer både tradisjonelle papirdokument, inkludert kart, skisser og fotografi, og informasjon som er lagra elektronisk, på mikrofilm, lydband eller video. Òg multimedie dokument, som inneheld ein kombinasjon av tekst, lyd og bilete, vil vere omfatta av definisjonen.

Alle lagringsformene er likestilte. Dette inneber mellom anna at det ikkje spelar nokon rolle for innsynsretten om eit dokument er kome inn som elektronisk post eller som vanleg post.

I nokre tilfelle kan det oppstå spørsmål om kva som skal reknast som eitt dokument. Behovet for å avgjere kva som er eitt eller fleire dokument kan gjere seg gjeldande i høve til dei unntaksføresegnene som knyter unntakshøvet til det enkelte dokument i ei sak, og òg når det gjeld § 12 om unntak for resten av dokumentet dersom unntakshøvet er knytt til opplysningar eller delar av eit dokument.

Ved vurderinga av kva som er eitt og kva som er fleire dokument er utgangspunktet at dette må avgjerast ut frå kva som utgjer ei logisk avgrensa informasjonsmengd. Det avgjerande er kva som etter sitt innhald høyrer saman og som står fram som ei samla framstilling. I dei aller fleste tilfelle er denne avgrensinga ikkje noko problem. Ei skriftleg framstilling kan reknast som eitt dokument sjølv om ho er på mange sider. Som hovudregel vil eit vedlegg til eit brev vere å sjå på som eit eige dokument, men dette kan ikkje avgjerast på generelt grunnlag. Dersom brevet ikkje gir nokon sjølvstendig informasjon, til dømes av di det er eit reint oversendingsbrev, men viser til vedlegget, kan det tale for at brevet og vedlegget er å rekne som eitt og same dokument.

Retten til innsyn er som den klare hovudregel avgrensa til å gjelde dokument som alt eksisterer når det blir bedt om innsyn. Dette inneber at eit forvaltningsorgan som hovudregel ikkje har plikt til å utarbeide nye dokument på bakgrunn av eit innkome innsynskrav. Dette gjeld sjølv om slik utarbeiding kan gjerast ganske lett. Etter offentleglova § 9 vil likevel organet ha plikt til å etablere et nytt dokument dersom dette er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav, såframt dokumentet kan etablerast ved å lage ei samanstilling av opplysningar som er lagra i databasane til forvaltningsorganet, òg samanstillinga kan lagast med enkle framgangsmåtar, sjå nærare om dette i punkt 4.4.4 nedanfor.

4.4.2.3 Innsynskravet må gjelde ”saksdokument for organet”

Føresegna i § 4 andre ledd seier kva som er saksdokument for organet, det vil seie kva dokument hos organet det er høve til å krevje innsyn i. Vurderinga av kva som skal reknast som saksdokument har to sider. For det fyrste gir føresegna ei avgrensing etter innhaldet.

For at eit dokument som er kome inn til eller lagt fram for organet skal reknast som eit saksdokument for dette organet, er det etter § 4 andre ledd fyrste punktum eit vilkår at dokumentet etter sitt innhald gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. I offentlegheitslova 1970 kom dette ikkje uttrykkjeleg fram, men lova vart likevel tolka slik at innsynsretten berre omfattar dokument som etter sitt innhald har ei tilknyting til verksemda organet driv.

Vilkåret om at dokumentet må gjelde ansvarsområdet til organet, inneber at ein må trekkje ei grense mot dei dokumenta som ligg føre i organet i original eller kopi, men som ikkje har slik tilknyting til verksemda. Dei dokumenta som fell utanfor, vil særleg vere dokument som ein medarbeidar i forvaltningsorganet har på arbeidsplassen i annan eigeskap enn som tenestemann i organet, til dømes som privatperson, medlem av eit utgreiingsutval eller medlem eller tillitsvalt i ei fagforeining eller eit politisk parti. At slike dokument fell utanfor, er no uttrykkjeleg slått fast i § 4 tredje ledd bokstav e.

I praksis kan det av og til vere vanskeleg å trekkje grensa mellom saksdokument for organet og ulike private dokument som knyter seg til anna verksemd. Dette gjeld særleg i tilfelle der eit privat dokument omhandlar eller inneheld opplysningar om saksområde som òg forvaltningsorganet arbeider med. I slike tilfelle må ein gjere ei konkret vurdering. Utgangspunktet for vurderinga er innhaldet i dokumentet. Det er eit grunnvilkår at dokumentet inneheld opplysningar som etter sin art kan brukast i verksemda i organet. Dersom dokumentet inneheld slike opplysningar, skal det ikkje mykje til før eit dokument som i utgangspunktet har ein privat karakter, likevel må reknast for å vere eit saksdokument for forvaltningsorganet. Til dømes vil eit dokument som ein tenestemann eller ein politikar har motteke som privatperson og som inneheld opplysningar om ei sak som er til handsaming i forvaltningsorganet, normalt vere å rekne for eit saksdokument for organet dersom det er sendt på grunn av saka og inneheld opplysningar som kan vere av verdi for avgjerda i saka. Dersom det er fleire årsaker til at dokumentet er sendt, typisk både på grunn av saka og på grunn av det personlege tilhøvet mellom avsendaren og mottakaren, må det gjerast ei konkret vurdering som nemnt i førre avsnitt. Under alle omstende er det innhaldet i dokumentet som er avgjerande, og ikkje kvar det er sendt, kven det er adressert til eller andre formelle tilhøve ved dokumentet.

Dersom eit dokument er av blanda karakter, slik at det inneheld både private opplysningar og saksopplysningar, kan dei private opplysningane strykast i den kopien som blir gitt til ålmenta. Så lenge eit dokument ikkje er å rekne som eit privat dokument, vil dokument som er hos eit forvaltningsorgan som utgangspunkt vere å sjå på eit saksdokument for dette organet. Det er ikkje noko krav at dokumentet må gjelde ei konkret sak i organet. Det er tilstrekkeleg at dokumentet knyter seg til ansvarsområda til organet eller til verksemda meir generelt. Så lenge dette kravet er oppfylt, har det heller ikkje noko å seie at dokumentet ikkje har vore gjenstand for sakshandsaming i organet. Sjølv om dokumentet berre er teke ”til orientering”, vil det likevel kunne vere eit saksdokument for organet.

Om eit dokument er journalført eller ikkje, har ikkje noko å seie for om dokumentet skal reknast som eit saksdokument for organet. For det andre inneheld føresegna i andre ledd òg ei regulering av frå kva tid innsynsretten i eit dokument tek til å gjelde. Sjå punkt 4.4.2.4 nedanfor om dette.

I § 4 tredje ledd er det lista opp nokre dokument som ikkje skal reknast som saksdokument for forvaltningsorganet. I tillegg til dokument som ein medarbeidar mottek i annan eigenskap enn som tilsett i organet (bokstav e), gjeld dette
a) dokument som inngår i bibliotek- eller museumssamling,
b) dokument som private har overlate til offentleg arkiv for bevaring,
c) dokument som er overlate til eit organ for offentleggjering i periodisk
skrift som blir gitt ut av organet, og
d) avis, tidsskrift, reklamemateriell og liknande som organet mottek utan at
det er knytt til ei bestemt sak i organet.
 
Felles for desse dokumenta er at kravet om at dei etter sitt innhald skal ha tilknyting til verksemda i organet ikkje er oppfylt. Opprekninga er ikkje uttømmande.

4.4.2.4 Når kan ein krevje innsyn – Frå kva tid skal eit dokument reknast som saksdokument for organet?

4.4.2.4.1 Hovudregel

Hovudregelen om når ein kan krevje innsyn, følgjer av offentleglova § 4 andre ledd som fastset tidspunktet for når eit dokument kan reknast som eit ”saksdokument” for eit bestemt forvaltningsorgan. Før dette tidspunktet vil det ikkje liggje føre noko saksdokument i lova si tyding og ålmenta vil dermed heller ikkje ha noko krav på innsyn. Føresegna skil mellom dokument som organet mottek utanfrå og dokument som organet sjølv opprettar.

Dokument som organet mottek utanfrå, blir etter § 4 andre ledd fyrste punktum rekna som saksdokument for organet når dei er komne inn til eller lagde fram for organet. Eit dokument er kome inn til eller lagt fram for organet når det er motteke per post, telefaks, elektronisk post eller på annan måte. Eit dokument som blir overlevert til ein som er tilsett i organet, til dømes i eit møte, blir rekna som eit saksdokument når det har vorte brakt til organet. Eit dokument som berre har vorte vist fram for ein tenestemann, og som vedkommande ikkje får med seg, kan derimot ikkje sjåast som kome inn til eller lagt fram for organet.

Dokument som eit forvaltningsorgan har tilgang til gjennom ein ekstern database, vil ikkje kunne reknast som å ha kome inn til eller vere lagt fram for organet. Dersom eit slikt dokument er lasta ned og lagra, vil det likevel vere å sjå på som eit saksdokument for organet, så lenge det ikkje er lasta ned frå ein ålment tilgjengeleg database.

Dokument som organet sjølv opprettar, blir etter § 4 andre ledd andre og tredje punktum rekna som eit saksdokument når det er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikkje skjer, når dokumentet er ferdigstilt. Eit dokument er sendt når det er sendt som post, telefaks eller elektronisk post, med bod eller på annan måte. Dokumentet må som hovudregel bli sendt ut av organet for at det skal reknast for å vere sendt. Dersom dokumentet blir sendt internt i organet, vil det ikkje vere ”sendt” i offentleglova sin forstand.

Dokument vil vere å rekne som sendt sjølv om det ikkje har kome fram til mottakaren. For dokument som blir sendt med vanleg post, vil det avgjerande tidspunktet vere den faktiske postlegginga. Det er ikkje tilstrekkeleg at brevet er underteikna. Dersom ein kopi av dokumentet blir faksa eller sendt på e-post før det blir postlagt, vil dokumentet vere sendt frå det tidspunktet det er faksa eller sendt på e-post. Ei munnleg førehandsorientering om innhaldet i brevet, til dømes over telefon, vil ikkje vere tilstrekkeleg til at brevet kan reknast som sendt. Dette gjeld sjølv om innhaldet blir notert ned av mottakaren.

Dersom eit dokument ikkje blir sendt på vanleg vis, men blir lagt ut i ein database der det er tilgjengeleg for mottakarane av dokumentet, skal dokumentet reknast som sendt når det er lagt ut i databasen. Dersom eit dokument blir fysisk overlevert til eit bod eller ein annan person utanfor organet, vil dokumentet vere å rekne som ”sendt” etter offentleglova. At utanforståande personar får sjå dokumentet, til dømes i eit møte, fører derimot ikkje til at dokumentet må reknast som sendt. Dette gjeld òg dersom dokumentet blir delt ut under eit møte, så lenge det blir samla inn att når møtet er over. Det er ikkje alle dokument som blir laga for å bli sendt ut av organet. Enkelte dokument skal berre tene som bakgrunnsmateriale i den interne sakshandsaminga. Slike dokument som ikkje skal sendast ut, skal etter § 4 andre ledd tredje punktum reknast som saksdokument når dei er ferdigstilte. Eit dokument vil som regel kunne reknast som ferdigstilt når det ikkje lenger er aktuelt å gjere endringar eller tilføyingar i det. På dette punktet skil den nye lova seg frå offentlegheitslova 1970, der slike dokument fyrst vart rekna som saksdokument når saka som dokumentet var ein del av, var ferdigbehandla.

Eksempel på dokument som denne regelen vil gjelde for, er interne instruksar, retningsliner og liknande. Regelen vil òg gjelde for notat som inneheld saksopplysningar, vurderingar og råd frå ei avdeling eller ein sakshandsamar, og som blir sende til leiinga i organet, ei anna avdeling eller ein annan sakshandsamar. Dersom slike dokument blir sende vidare med det føremål at andre skal kunne arbeide vidare med dei, vil dei likevel ikkje kunne reknast som ferdigstilte. Sjølv om slike dokument vil vere saksdokument som er omfatta av hovudregelen om innsynsrett, vil det ofte vere høve til å gjere unntak etter føresegna om interne dokument i § 14, sjå punkt 7.2 nedanfor.

4.4.2.4.2 Utsett innsyn

4.4.2.4.2.1 Innleiing

Offentleglova § 5 utset i tre forskjellige situasjonar tidspunktet for innsyn i dokumenta i ei heil sak eller i enkeltdokument ut over det som følgjer av hovudregelen i lova § 4 andre ledd andre og tredje punktum.

4.4.2.4.2.2 Utsett innsyn fordi dokumenta som ligg føre gir eit direkte misvisande bilete av saka og innsyn difor kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser

Offentleglova § 5 fyrste ledd inneheld reglar som gir forvaltninga høve eller plikt til å bestemme at innsyn fyrst skal gjelde frå eit seinare tidspunkt enn det som følgjer av § 4.

Er vilkåra i føresegna oppfylt kan innsyn utsetjast for alle dokumenta i saka. Etter § 5 fyrste ledd kan organet fastsetje at det fyrst skal vere innsyn frå eit seinare tidspunkt i saksførebuinga enn det som følgjer av §§ 3 og 4, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre, gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn difor kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser. Vilkåra for å utsetje innsynstidpunktet er denne føresegna er svært strenge. Den tilsvarande føresegna i offentlegheitslova 1970 § 4 har så godt som aldri vorte brukt.

To vilkår må begge vere oppfylte for at tidpunktet for innsyn skal kunne utsetjast. For det fyrste må det vere grunn til å tru at dokumenta som ligg føre på tidspunktet da det er aktuelt å bruke føresegna, gir eit direkte misvisande bilete av saka. Det er dokumenta i seg sjølv som må gi eit misvisande bilete. At det er grunn til å tru at pressa eller andre uavhengig av innhaldet i dokumenta vil gi ei skeiv framtilling av saka, gir ikkje grunnlag for å nekte innsyn etter denne føresegna. Det er heller ikkje tilstrekkeleg at dokumenta gir eit noko ubalansert eller eit ikkje fullstendig bilete av kva saka dreier seg om. Det krevst at dokumenta gir eit kvalifisert misvisande bilete, og det er det samla inntrykket som er avgjerande. Dersom eitt av dei dokumenta som ligg føre gir eit klart misvisande bilete, men dette blir balansert ved hjelp av dei andre dokumenta i saka, vil vilkåret ikkje vere oppfylt. Etter kvart som det kjem til fleire dokument i saka, kan det vere at dei samla sett ikkje lenger gir eit klart misvisande bilete, og det vil då ikkje lenger vere høve til å nekte innsyn med heimel i § 5 fyrste ledd. På den andre sida kan ein i vurderinga av om dokumenta gir eit klart misvisande bilete, ikkje ta omsyn til at biletet blir balansert gjennom opplysningar i dokument som det blir nekta innsyn i etter andre føresegner.

For det andre er det eit vilkår for å utsetje innsynstidspunktet etter § 5 fyrste ledd at innsyn kan skade klare samfunnsinteresser eller private interesser. Skaden må ventast å oppstå fordi dokumenta gir eit direkte misvisande bilete av saka. Dersom offentleggjering av dokumentet vil føre til skade av andre grunnar, vil det ikkje vere høve til å utsetje innsynstidspunktet etter denne føresegna. Skadeverknadene må vidare gjelde klare samfunnsinteresser eller private interesser, og det må vere ein konkret fare for ein ikkje uvesentleg skade på desse interessene.

Tilfelle der det kan vere aktuelt å bruke denne føresegna, kan til dømes vere på eit tidleg stadium i saker der nokon rettar grove skuldingar mot ein bestemt tenestemann i eit forvaltningsorgan eller mot private. Føresegna vil òg kunne brukast på eit tidleg stadium i tenestemannssaker om avskil eller liknande, og i granskingssaker.

4.4.2.4.2.3 Utsett innsyn i dokument til eller frå Riksrevisjonen

Føresegna i § 5 andre ledd fastset at dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som han vurderer å leggje fram for Stortinget, fyrst skal vere offentlege hos forvaltninga når saka er motteke i Stortinget. Òg her vil det utsette innsynet gjelde for alle dokumenta i saker som er omfatta av føresegna. Det er ein føresetnad for å kunne utsetje innsynstidspunktet etter denne føresegna at Riksrevisjonen har gitt forvaltningsorganet varsel om at han vurderer å leggje saka fram for Stortinget i samsvar med riksrevisjonslova § 18 andre ledd andre punktum. Dersom Riksrevisjonen ved oversendinga av ei sak til forvaltninga har påført dokumenta ei påteikning om at dei er unnatekne frå innsyn etter riksrevisjonsloven § 18 andre ledd er dette tilstrekkeleg. Dersom Riksrevisjonen ikkje har gitt slikt varsel, vil forvaltningsorganet ikkje kunne utsetje tidspunktet for innsyn jamvel om Riksrevisjonen vurderer å leggje saka fram for Stortinget.

Når slikt varsel er gitt, har derimot forvaltningsorganet ikkje berre rett, men òg ei plikt, til å nekte innsyn i saksdokumenta inntil saka er motteke i Stortinget. Forvaltningsorganet har heller ikkje høve til å gi meirinnsyn i slike dokument. Plikta for forvaltninga til ikkje å offentleggjere slike dokument, gjeld fram til saka er motteke i Stortinget eller ho blir ferdigbehandla utan å bli lagt fram for Stortinget. Riksrevisjonslova § 18 andre ledd krev ikkje at Riksrevisjonen varslar forvaltningsorganet om at saka er motteken i Stortinget, men i praksis vil dette som regel skje. Sjølv om forvaltningsorganet ikkje mottek noko slikt varsel frå Riksrevisjonen, vil det ikkje lenger kunne nekte innsyn i dokumentet med heimel i denne føresegna etter at saka er kome fram til Stortinget. Dersom saka blir ferdigbehandla utan at ho er blitt lagt fram for Stortinget, vil det heller ikkje lenger vere høve til å nekte innsyn i dokumenta etter § 5 andre ledd. Det følgjer både av riksrevisjonslova § 18 andre ledd tredje punktum og av offentleglova § 5 andre ledd at dersom saka blir ferdigbehandla utan at ho blir lagt fram for Stortinget, er dokumentet offentleg frå det tidspunkt Riksrevisjonen har varsla forvaltningsorganet om dette. Når eit forvaltningsorgan får eit krav om innsyn i korrespondanse med Riksrevisjonen etter at det har gått ei viss tid utan at det har høyrt noko meir om saka, må organet difor ta kontakt med Riksrevisjonen, og finne ut om saka er oversendt til Stortinget eller er ferdigbehandla.

4.4.2.4.2.4 Utsett innsyn inntil dokumentet er kome fram til den det vedkjem eller hendinga der det skal offentleggjerast har funne stad

Føresegna i § 5 tredje ledd gir forvaltninga høve til å fastsetje at det ikkje skal bli gitt innsyn i eit dokument inntil det har kome fram til den det vedkjem, eller hendinga der dokumentet skal offentleggjerast har funne stad. Utsetjing av innsynstidspunktet etter denne føresegna kan berre skje dersom vesentlege offentlege eller private interesser tilseier det, og utsetjinga etter denne føresegna gjeld berre for enkeltdokument, ikkje for alle dokumenta i ei sak slik som etter fyrste og tredje ledd.

Føresegna tek for det fyrste sikte på å sikre at private i særlege tilfelle skal ha høve til å gjere seg kjende med eit dokument som vedkjem dei i særleg grad, før dokumentet blir gjort tilgjengeleg for ålmenta. Føresegna vil til dømes kunne nyttast der granskingsrapportar blir oversende til dei granskinga gjeld eller til pårørande. Etter dette alternativet vil innsyn berre kunne utsetjast fram til dokumentet har kome fram til desse personane. Det er med andre ord tale om ei kortvarig utsetjing av innsynstidspunktet.

For det andre tek føresegna sikte på å verne om offentlege interesser i tilfelle der opplysningar skal offentleggjerast på eit bestemt tidspunkt, og det er viktig at dei ikkje blir kjende før denne hendinga. Eit eksempel på tilfelle der denne føresegna kan nyttast, er dokument som avslørar kor mykje regjeringa skal gi til den årlege TV-aksjonen.

4.4.3 Plikt til å etablere samanstillingar frå databasar

Offentleglova § 9 inneheld ei prinsipiell nyskaping. Etter denne føresegna vil eit organ som mottek eit innsynskrav etter omstenda ha plikt til å etablere eit nytt dokument dersom dette er naudsynt for å etterkome innsynskrav. Etter offentlegheitslova 1970 hadde aldri offentlege verksemder nokon slik plikt.

Etter offentleglova 9 har organet plikt til å etablere eit nytt dokument dersom det er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav, såframt dokumentet kan etablerast ved å lage ei samanstilling av opplysningar som finst elektronisk lagra i databasane til organet, og denne samanstillinga kan lagast ved enkle framgangsmåtar. Plikta til å etablere eit nytt dokument gjeld såleis berre når ei samanstilling kan etablerast ut frå opplysningar som finst elektronisk lagra i databasane til organet. Offentlege verksemder vil dermed aldri ha plikt til å lage samanstillingar ut frå opplysingar som finst lagra på andre måtar, til dømes i form av papirdokument. I tillegg vil det berre vere ei plikt til å lage samanstillingar når det kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette inneber at organet berre vil ha ei slik plikt når organet har dataverktøy som kan etablere samanstillinga, og at det einaste organet treng å gjere er for å få samanstillinga etablert er å gi enkle kommandoar, til dømes skildringar av kva resultat ein ynskjer. Dersom det trengst meir tidkrevjande operasjonar frå sakshandsamarane vil det ikkje vere nokon plikt til å etablere slike samanstillingar.

Føresegna i § 9 vil til dømes vere aktuell hos organ som har databasar med statistisk informasjon, og som har dataverktøy som kan setje saman informasjonen på ulike måtar. Eit anna døme som vil vere praktisk for dei fleste organ, er elektroniske sakshandsamingssystem som kan setje saman saksopplysingar på ulike måtar, og som til dømes kan etablere såkalla sakskort.

Det er ikkje noko krav for å utløyse plikta til å etablere ei samanstilling etter offentleglova § 9 at den som ber om innsyn faktisk krev at ei slik samanstilling skal etablerast. Den som krev innsyn vil på vanleg vis krevje å få informasjon om eit bestemt emne eller liknande. Organet som mottek eit slikt innsynskrav kan då ikkje nøye seg med å konstatere at noko dokument med slik informasjon som blir etterspurt ikkje finst, men må også vurdere om informasjonen kan skaffast fram gjennom å etablere ei samanstilling etter § 9.

Resultatet av ei samanstilling etter § 9 vil som regel bli eit nytt saksdokument i offentleglova § 4 si tyding. Dei vanlege reglane i lova vil gjelde for dette dokumentet. Blir resultatet av samanstillinga eit dokument som fell inn under eit av unntaka i lova, vil det kunne nektast innsyn i dokumentet på det grunnlaget. Dette vil organet normalt ikkje kunne sjå før samanstillinga er gjennomført, og det kan dermed ikkje nekte å gjennomføre ei samanstilling med tilvisning til at resultatet vil kunne haldast utanom innsyn. Dette gjeld jamvel om fleire eller nokre av opplysingane som skal inngå i samanstillinga isolert vil kunne haldast utanom innsyn, av di det av den grunn ikkje er gitt at heile resultatet av ei slik samanstilling vil kunne haldast utanom innsyn.

4.4.4 Innsyn i journalar og liknande register
 
4.4.4.1 Innleiing

Etter offentleglova § 3 gjeld innsynsretten, i tillegg til dokument, òg journalar og liknande register for organet.

Med journal siktar lova til den laupande og systematiske oversikten over inngåande og utgåande dokument organa som er omfatta av lova skal føre etter reglane i arkivlova og arkivforskrifta. Tilgang til journalane i forvaltninga er ein viktig føresetnad for at innsynsretten skal kunne gjennomførast og virke etter sitt føremål. Dette gjeld særleg fordi det i utgangspunktet er eit krav etter offentleglova § 31 at den som vil ha innsyn kan identifisere saka eller sakene vedkommande ynskjer å sjå. Både for ålmenta og journalistar er tilgang til journalane heilt sentralt for å få kunnskap om kva som skjer i forvaltninga og kva dokument det kan vere av interesse å be om innsyn i. Liknande register vil for det fyrste omfatte slike register som har ein liknande funksjon som dei eigentlege journalane, til dømes enklare postlister. For det andre vil dette omfatte andre former for saksoversikter og dokumentoversikter. Eit eksempel er såkalla sakskort, som er ei oversikt over dei dokumenta som finst i ei bestemt sak. Om noko blir kalla journal eller liknande, har ikkje noko å seie, det er funksjonen til registeret som er avgjerande. Når det gjeld slike liknande register, er det i alle tilfelle ein føresetnad for at dei skal vere underlagde innsynsrett, at dei ikkje inneheld andre opplysningar enn dei som kan gå fram av den offentlege journalen.

Interne hjelperegister som blir ført i tillegg til journalen, slik som presedensregister eller saksoversikter for sakshandsamarar, vil falle utanfor omgrepet ”journal og liknande register”. Slike register som vakt- og sambandsjournalen til politiet og liknande vil òg falle utanfor. Ein vaktjournal vil dessutan normalt vere eit internt dokument etter offentleglova § 14.

Til skilnad frå offentlegheitslova 1970 § 2 andre ledd andre punktum er ikkje møtekart til folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar særskilt nemnt. Bakgrunnen for dette er at slike møtekart vil falle inn under definisjonen av saksdokument, slik at det ikkje er naudsynt å nemne dei særskilt. Det følgjer av offentleglova § 16 fyrste ledd bokstav b at det ikkje er høve til å gjere unntak for slike dokument etter unntaka for interne dokument, noko som indirekte tyder at dei er omfatta av hovudregelen om innsyn.

Publikum har krav på å få sjå heile journalen, ikkje berre enkeltinnføringar. Dette inneber såleis at regelen om at ein berre kan krevje innsyn i dokument i ei bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av ein bestemt art, jf. offentleglova § 29 andre ledd andre punktum, ikkje gjeld for innsyn i journalar.

4.4.4.2 Oversikt over reglane om journalføring og offentleg journal

Det følgjer av offentleglova § 10 fyrste ledd at forvaltningsorgan og verksemder som er omfatta av offentleglova skal føre journal etter reglane i arkivlova, lov 4. desember 1992 nr. 126, med forskrifter. Den aktuelle forskrifta er forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv. Alle organ og verksemder som er omfatta av verkeområdet til offentleglova har dermed plikt til å føre journal. Dette gjeld sjølv om den aktuelle verksemda ikkje er omfatta av arkivlova sitt verkeområde. Ein del verksemder som er omfatta av offentleglova, særleg slike som er omfatta på grunnlag av § 2 fyrste ledd bokstav c eller d, vil ikkje vere omfatta av arkivlova. For å få eit sikkert grunnlag for journalføringsplikt for desse verksemdene, er det difor naudsynt at journalføringsplikta òg går fram av offentleglova. Andre reglar i arkivlova med forskrifter vil derimot ikkje gjelde for verksemder som er omfatta av offentleglova, men ikkje av arkivlova. Reglane om journalføring går fram av arkivforskrifta kapittel II B. Etter § 2-6 har organet plikt til å registrere i journalen alle inngåande og utgåande saksdokument som er gjenstand for sakshandsaming og har verdi som dokumentasjon. For organinterne dokument, det vil seie dokument som er utarbeidde og berre sirkulerer innanfor eit organ, jf. arkivforskrifta §§ 1-1 til 1-3, er det som hovudregel ikkje noka journalføringsplikt, jf. arkivforskrifta § 2-6 fyrste ledd tredje punktum. For slike dokument er det opp til organet sjølv om, og i så fall i kva omfang, slike dokument skal journalførast. For nokre organinterne dokument er det likevel journalføringsplikt, jf. arkivforskrifta § 2-6 fyrste ledd fjerde punktum. Dette gjeld dokument som omtala i offentleglova § 14 andre ledd, § 16 fyrste ledd bokstav a til d, § 16 andre ledd, § 16 tredje ledd fyrste punktum og offentlegforskrifta § 8. Desse føresegnene reknar opp organinterne dokument som ikkje kan haldast utanom innsyn etter offentleglova § 14 fyrste ledd på det grunnlag at dei er utarbeidde til bruk for den interne saksførebuinga til eit organ. Slike dokument er altså omfatta av journalføringsplikta.

Blant annet  skal dokument eller del av et dokument som inneholder organets ”endelige avgjørelse”  i en sak journalføres. Slike dokumenter er offentlige, og var også offentlige etter offentlighetsloven 1970, dersom det ikke foreligger særskilt hjemmel for unntak. Det nye kravet til journalføring vil nå synliggjøre disse dokumentene.

Hvilke dokumenter som inneholder organets ”endelige avgjørelser” i en sak vil være en skjønnsmessig vurdering. Det må imidlertid trekkes en nedre grense for hva som skal regnes som en endelig avgjørelse. Dersom saken bare går ut på at organet har bestemt seg for ikke å gå videre med et forslag eller lignende uten at dette var initiert ”utenfra”, vil det ikke foreligge en ”endelig avgjørelse” etter bestemmelsen. Dreier det seg derimot om avgjørelser som vil få direkte virkning for private, vil avgjørelsen være omfattet av bestemmelsen. Det er likevel ikke en forutsetning at avgjørelsen får direkte virkning for private.

”Endelige avgjørelser” i form av interne dokumenter (som typisk ikke skal sendes ut) regnes som ferdigstilt, og dermed eventuelt offentlige, når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet.

”Endelige avgjørelser” kan fortsatt unntas offentlighet dersom det finnes påkrevet etter en konkret vurdering av offentlighetslovens unntaksregler. Sakene skal imidlertid likevel fremkomme på journalen, med mindre tittelen røper taushetsbelagte opplysninger eller opplysninger som ellers kan unntas fra innsyn.

For dei tilfella der det er journalføringsplikt og når eit organ vel å journalføre organinterne dokument som er unnatekne frå journalføringsplikt fastset arkivforskrifta § 2-7 kva opplysningar som skal førast inn i journalen om det enkelte dokument. Dette er:
- journalføringsdato
- saks- og dokumentnummer
- sendar og/eller mottakar
- opplysningar om sak, innhald eller emne
- dateringa på dokumentet

I tillegg skal journalen innehalde arkivkode, ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte.

4.4.4.3 Innsyn i journalen

Ålmenta har i utgangspunktet rett til innsyn i heile journalen. Som nemnt ovanfor, har organet ikkje plikt til å journalføre organinterne dokument, men dersom eit slikt dokument fyrst er journalført, vil òg innføringane om slike dokument vere offentlege, med mindre arkivforskrifta § 2-7 andre ledd eller offentlegforskrifta § 9 gir høve til å gjere heilt eller delvis unntak frå innsyn for nokon av dei frå innsyn. Når det gjeld kva opplysningar om det enkelte dokument som er offentlege, er utgangspunktet at alle opplysningar som det er plikt til å journalføre etter arkivforskrifta § 2-7 fyrste ledd, er offentlege. Opplysningar som det ikkje er plikt til å journalføre, til dømes opplysningar om kven som er sakshandsamar eller om sakshandsamingsfristar, er det heller ikkje plikt til å ta med i den utskrifta eller kopien av journalen som ålmenta kan krevje innsyn i.

Arkivforskrifta § 2-7 andre ledd inneheld nærare reglar om høvet til å gjere unntak for opplysningar i den offentlege journalen. Dersom det ikkje er mogleg å registrere eit dokument utan å røpe opplysningar som er undergitt lovheimla teieplikt, eller som elles kan unntakast frå innsyn, kan ein utelate eller nøytralisere enkeltopplysningar i den offentlege journalen.

Forvaltninga har plikt til å sørgje for at opplysningar som er undergitt lovbestemt teieplikt, ikkje blir kjent. Når dokumentet blir registrert, er det difor ikkje tilstrekkeleg å ta omsyn til den enkelte journalinnføringa. Ein må òg sjå til at det ikkje blir mogleg å finne fram til teiepliktige opplysningar ved å kople informasjon andre stader mot tidlegare journalinnføringar. Opplysningar som ikkje er underlagde teieplikt, men som det er høve til å nekte innsyn i etter føresegnene i offentleglova, har forvaltninga ingen plikt til å halde utanom innsyn. Om slike opplysningar skal haldast utanfor innsyn i journalen, vil måtte avgjerast etter ei vurdering av om det er eit reelt og sakleg behov for å utelate eller nøytralisere opplysningane. Når det er et reelt og sakleg behov for å nekte ålmenta innsyn i det registrerte dokumentet, kan det i enkelte tilfelle vere eit tilsvarande behov for å utelate eller nøytralisere opplysningar i journalen. Når det gjeld dokument som er graderte etter lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven/tryggingslova), er det gitt særlege reglar i forskrift, sjå forskrift 1. juli 2001 nr. 744 om informasjonstryggleik §§ 4-10 til 4-17. Vidare inneheld instruks fastsett ved kgl. res. 17. mars 1972 (Beskyttelsesinstruksen) særlege reglar for handsaming av dokument som treng vern av andre grunnar enn dei som er nemnde i tryggleikslova med forskrifter.

4.5 Publisering av journalar og dokument på Internett

4.5.1 Tilgjengeleggjering av journalar på Internett

I utgangspunktet gjeld offentleglova § 30 om korleis det skal givast innsyn òg når det blir kravd innsyn i journalar. Det vil seie at den som krev innsyn berre har rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi av journalen, jf. offentleglova § 30 fyrste ledd andre punktum. Vedkommande har ikkje rett til sjølv å gjere søk i dei elektroniske journalane til organet.

I offentlegforskrifta § 6 er det likevel, i medhald av offentleglova § 10 andre ledd, fastsett at ein del organ som fører elektronisk journal skal gjere han tilgjengeleg for ålmenta på Internett og nærare reglar om korleis dette skal gjerast. Dei som har plikt til å gjere dei elektroniske journalane sine tilgjengelege på Internett etter denne føresegna er alle departementa, Statsministarens kontor, alle statlege direktorat og statlege tilsyn som har heile landet som verkeområde, samt fylkesmennene, jf. offentlegforskrifta § 6 fyrste ledd fyrste punktum. Offentlegforskrifta § 6 fyrste ledd andre til fjerde punktum inneheld ei nærare avgrensing av kven som er omfatta av ordninga. Etter andre punktum omfattar plikta til å gjere journalen tilgjengeleg på internett berre den sentrale eininga i eit direktorat eller eit tilsyn som også har regionale einingar. Dermed er til dømes fylkesvise avdelingar og andre lokalavdelingar ikkje omfatta av plikta. Tredje punktum fastslår at Utanriksdepartementet kan fastsetje at òg utanriksstasjonar som fører eigen elektronisk journal, skal gjere han tilgjengeleg for ålmenta på Internett, og fjerde punktum fastslår at det overordna departementet i tvilstilfelle avgjer om eit underlagt organ pliktar å gjere journalen tilgjengeleg på Internett. Når det gjeld organ som ikkje har noko direkte overordna departement, vil det vere det aktuelle fagdepartementet som avgjer spørsmålet. Sjå nærare om dette i den kongelege resolusjonen 17. oktober 2008 s. 81-82.

Forskrift til offentleglova § 6 medfører en plikt for Arbeids- og velferdsdirektoratet til å tilgjengeliggjøre direktoratetes elektroniske journal på internett. Bestemmelsen har ikke trådt i kraft samtidig med offentleglova og resten av forskriften, men ventes å tre i kraft i løpet av 2009.

Dei organa som er omfatta av ordninga skal offentleggjere journalane sine gjennom ein felles sentral portal kalla Offentleg elektronisk postjournal (OEP). Denne er enno under utvikling, og difor vil ikkje § 6 bli sett i kraft samstundes med lova elles. Offentlegforskrifta § 6 andre ledd slår fast at ein del bestemte organ ikkje i noko tilfelle er omfatta av plikta til å gjere journalane tilgjengelege på Internett. Dette gjeld Regjeringsadvokaten, Riksadvokaten, Etterretningstenesta, Politiets tryggingsteneste (PST), Patentstyret, Nasjonalt tryggingsorgan, Norsk pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda. Opprekninga er uttømmande, slik at alle andre statlege organ skal vurderast opp mot vilkåra i fyrste ledd i spørsmålet om dei pliktar å gjere journalen tilgjengeleg på Internett.

Offentlegforskrifta § 6 tredje ledd gir nærare reglar om innhaldet i elektroniske journalar som blir tilgjengleggjorte på Internett. Desse reglane inneber at dei journalane som blir gjorde tilgjenglege på Internett vil ha eit noko annleis innehald enn journalane slik dei opphavleg vart ført i samsvar med arkivforskrifta. Den som ynskjer det vil framleis kunne gå direkte til det enkelte organ som er omfatta av ordninga etter § 6, og be om å få sjå journalen der. Vedkommande vil då ha krav på å få sjå journalen slik han skal sjå ut når han er ført i samsvar med arkivforskrifta.

Etter offentlegforskrifta § 6 tredje ledd fyrste punktum skal journalane som blir offentliggjorde i OEP ordninga innehalde opplysningar som nemnt i forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv (arkivforskrifta) § 2-7 fyrste ledd andre punktum. Derimot vil ikkje opplysingar som nemnde i arkivforskrifta § 2-7 fyrste ledd andre punktum og tredje ledd fyrste punktum gå fram av journalane i OEP. I journalar som blir gjorde tilgjengelege gjennom OEP skal det etter tredje ledd andre punktum opplysast om kontaktpunkt hos det aktuelle organ for dei som ynskjer å ta kontakt om ei sak eller eit dokument. Det kan vere særskilde kontaktpunkt for dei enkelte saker, til dømes sakshandsamar, eller det kan vere eit generelt kontaktpunkt for alle saker. Dersom organet vel sistnemnde løysing er det ein føresetnad at ein frå dette kontaktpunktet kan bli vist vidare til nokon som kan gje nærare opplysningar om saka.Kontaktpunktet vil typisk vere eit telefonnummer, eventuelt òg ei e-postadresse. Etter § 6 tredje ledd tredje punktum skal utelatinga og fullstendig unntaksheimel gå fram av journalane i OEP når opplysningar er utelatne frå den offentlege journalen, jf. arkivforskrifta § 2-7 andre ledd. Dersom det er teke avgjerd om at eit dokument heilt eller dels skal vere unnateke frå innsyn, blir det i fjerde punktum opna for at journalen også kan innehalde opplysningar om dette i form av fullstendig unntaksheimel og med opplysning om unntaket gjeld heile eller delar av dokumentet. Det er altså ikkje innført nokon plikt til å opplyse i journalen at det er avgjort at dokument er unnateke frå innsyn, berre eit høve til å gjere det. Denne føresegna regulerar ikkje i kva grad dokument bør klassifiserast i høve til offentleglova før det er bede om innsyn, og grip ikkje i det heile inn i dei retningslinene som tidlegare er oppstilt når det gjeld høvet til slik førehandsklassifisering. Retningslinene er med andre ord framleis at dokument ikkje bør førehandsklassifiserast, det vil si at ein ikkje bør seie noko om at det skal, eller kan, gjerast unntak frå innsyn for eit dokument før det er bede om innsyn i dokumentet, med mindre det er klart at dokumentet inneheld teiepliktige opplysningar eller det kan haldast utanom innsyn og det er klart at det ikkje er aktuelt å utøve meirinnsyn.

Etter offentlegforskrifta § 6 fjerde ledd fyrste punktum skal opplysningar som er nemnde i § 7 andre ledd, ikkje gå fram av journalar som blir gjorde tilgjengelege gjennom OEP, offentleg elektronisk journal. Denne avgrensinga av kva opplysningar som kan gå fram av journalar som blir gjorde tilgjengelege på Internett gjeld etter § 6 fjerde ledd andre punktum òg for journalar og liknande register som organ som ikkje er omfatta av OEP-ordninga, jf. § 6 fyrste ledd, legg ut på Internett. Til dømes må dermed ein kommune som vel å leggje journalen sin eller eit liknande register, som ei enklare postliste, ut på Internett, syte for at opplysingar som nemnde i § 7 andre ledd ikkje går fram av journalen eller postlista som blir lagt ut på Internett. Kva opplysingar som er omfatta av § 7 andre ledd, og som dermed ikkje kan gå fram av journalar eller liknande som blir lagt ut på Internett, er omtala under punkt 4.5.2, der § 7 blir omtala. Personnamn vil ofte gå fram av journalar, særleg i mottakar og avsendarfeltet i journalane. For å vareta personvernomsyn, særleg ved å gjere det vanskelegare å byggje personprofilar ved hjelp av journalane som blir lagt ut gjennom OEP, er det i forskrifta § 6 fjerde ledd tredje punktum fastsett at OEP-systemet skal innrettast slik at det ikkje skal vere mogleg å få treff på personnamn i innførslar i journalane som er eldre enn eit år. Det vil seie at ein ved søk på eit personnamn som går fram av eit av journalfelta i OEP, vil få treff på dokumentet før det er gått eitt år frå då dokumentet vart journalført, men når det har gått meir enn eitt år vil ein ikkje få treff på dokumentet ved å søkje på namnet. Kravet om at det skal vere ein slik søkjesperre, gjeld berre for dei journalane som er omfatta av OEP-ordninga. Det vil til dømes seie at kravet om at det skal vere ei slik søkjesperre ikkje vil gjelde for ein kommune som legg ut journalen sin på Internett.

4.5.2 Tilgjengeleggjering av dokument på Internett

Offentleglova § 10 tredje ledd fyrste punktum slår fast at verksemder som er omfatta av lova kan gjere dokument tilgjengelege for ålmenta på Internett, med unntak for opplysningar som er underlagt teieplikt (slike opplysningar kan heller ikkje gjerast offentlege på annan måte, jf. punkt 6 nedanfor). Føresegna i offentlegforskrifta § 7 fyrste ledd klargjer at det er høve til slik offentleggjering. Det er opp til det den enkelte verksemd å fastsetje i kva grad dette høvet skal brukast.

I medhald av offentleglova § 10 tredje ledd andre punktum er det i offentlegforskrifta § 7 andre ledd fastsett at også nokre andre opplysingar enn dei som er underlagde teieplikt ikkje kan offentleggjerast på Internett. Denne opprekninga femner også om enkelte opplysingar som kan offentleggjerast på anna måte. Avgrensingane i offentlegforskrifta § 7 andre ledd gjeld både når opplysingar blir offentleggjorde på Internett ved at journalar blir lagt ut, jf. offentlegforskrifta § 6 fjerde ledd fyrste og andre punktum, og ved at dokument blir lagde ut på Internett. For journalar som blir lagde ut gjeld avgrensingane i § 7 andre ledd uavhengig av om organet som legg ut journalane sine er omfatta av OEP-ordninga eller ikkje, jf. punkt 4.5.1 ovanfor. Offentlegforskrifta § 7 andre ledd bokstav a seier at opplysingar som er underlagde teieplikt ikkje kan leggjast ut på Internett. Dette følgjer også av offentleglova § 10 tredje ledd fyrste punktum og av sjølve reglane som fastset teieplikt.

Etter bokstav b kan heller ikkje opplysningar som det kan gjerast unntak frå innsyn for etter offentlegforskrifta § 9 gjerast tilgjengelege på Internett. Vidare skal etter bokstav c ikkje opplysningar som nemnde i personopplysingslova § 2 nr. 8 gjerast tilgjengelege på Internett. Dette dreier seg om såkalla sensitive personopplysningar, og omfattar opplysningar om rase eller etnisk bakgrunn, opplysningar om politisk, religiøs eller filosofisk oppfatning, opplysningar om at ein person har vore mistenkt, sikta, tiltala eller dømt for ei straffbar handling, opplysningar om helsetilhøve eller om seksuelle tilhøve som legning og opplysningar om medlemskap i fagforeiningar. Slike opplysningar vil ofte vere underlagt teieplikt, men ikkje alltid, til dømes vil opplysingar om straffbare handlingar som er utført i næringsverksemd som regel ikkje vere underlagt teieplikt, og det same gjeld medlemskap i fagforeiningar.

Etter bokstav d skal heller ikkje fødselsnummer, personnummer og andre nummer med tilsvarande funksjon gjerast tilgjengelege på Internett. Slik informasjon er normalt ikkje omfatta av teieplikt, men er likevel sensitiv informasjon, og kan misbrukast. Fødselsnummer utgjer fødselsdato og personnummer. Fødselsdato åleine er det tillete å offentleggjere på Internett. Andre nummer med tilsvarande funksjon vil til dømes vere såkalla duf-nummer som utlendingar blir tildelte av UDI.

Bokstav e bestemmer at opplysningar om lønn og godtgjering til fysiske personar, medunntak for opplysningar om lønn og godtgjering til personar i leiande stillingar i detoffentlege og i leiande stillingar eller i styret i sjølvstendige rettssubjekt, ikkje skal gjerast tilgjengeleg på Internett. Sidan det er tillete å leggje ut opplysningar om lønn og godtgjering til personar i leiande stillingar, er det spørsmål om kva som er meint med leiande i denne samanheng. Det må leggjast til grunn ein vanleg forståing av kva som er ein leiande stilling. I det offentlege vil dette i allfall femne om politiske stillingar i stat og kommune og høgare administrative stillingar som til dømes avdelingsdirektør, ekspedisjonssjef, rådmann og etatssjef i kommunar og fylkeskommunar. I sjølvstendige rettssubjekt vil dette iallfall femne om alle som inngår i leiinga i eit selskap. I tilegg vil heile styret vere omfatta.

Endeleg fastset bokstav f at materiale som ein tredjeperson har immaterielle rettar til ikkje kan leggjast ut på Internett, med unntak for materiale som er nemnd i forskrifta § 5 fyrste ledd andre punktum, sjå punkt 9.2.2 nedanfor om denne føresegna. Tredjeperson tyder i denne samanhengen nokon andre enn den verksemda som eventuelt skal leggje opplysingane ut. Dersom vedkommande tredjepart samtykkjer i at opplysingane leggjast ut på Internett, vil det vere høve til det. Det krevst eit uttrykkeleg samtykke frå den som elles har krav på vern.

Dersom ei verksemd fyrst vel å tilgjengeleggjere nokon dokument på Internett, er det, i medhald av offentleglova § 10 tredje ledd andre punktum, fastsett i offentlegforskrifta § 7 tredje ledd at verksemda i så fall skal opplyse om kva for kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument som blir lagt ut. Føremålet med denne føresegna er fyrst og fremst å sikre at det ikkje blir gitt inntrykk av at utvalet av dokument som ligg på Internett er uttømmande. Slike opplysingar må sjølvsagt gå fram på Internett i tilknyting til dokumenta som blir offentleggjort der, slik at opplysningane blir tilgjengelege for brukarane av internettilbodet.

4.6 Forbod mot forskjellshandsaming

I offentleglova § 6 er det teke inn ei føresegn om forbod mot forskjellshandsaming når det blir gitt tilgang til informasjon etter offentleglova. Føresegna gjennomfører artiklane 10 og 11 i vidarebruksdirektivet 2003/98/EF. I offentlegheitslova 1970 fanst det inga tilsvarande føresegn, men òg etter denne lova følgde det av dei alminnelege innsynsreglane at innsyn berre kunne nektast dersom det fanst heimel for det i lov, og av ulovfesta prinsipp at det ikkje var høve til å praktisere meirinnsyn ulikt i høve til ulike aktørar. I realiteten inneber difor ikkje føresegna nokon stor endring av rettstilstanden.

Føresegna i § 6 har, i likskap med dei andre føresegnene som er gitt for å gjennomføre reglane i vidarebruksdirektivet, eit noko anna verkeområde enn reglane elles i lova. Det følgjer av føresegna i § 6 tredje ledd at paragrafen ikkje gjeld for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet, med mindre Kongen fastset noko anna i forskrift. Dette inneber mellom anna at føresegna ikkje vil gjelde for dokument hos allmennkringkastarar, utdannings-, forskings- og kulturinstitusjonar, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstavane d til f, sjølv om desse dokumenta elles er omfatta av offentleglova. Dette har likevel ikkje så mykje å seie då forbod mot forskjellshandsaming vil følgje av ålmenne forvaltningsrettslige prinsipp. På den andre sida vil direktivet i andre samanhenger gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av offentleglova, jf. Direktivet artikkel 2 nr. 1 og 2. Det følgjer av § 2 sjette ledd at føresegnene som er gitt for å gjennomføre direktivet skal gjelde for alle verksemder som er omfatta av direktivet, sjå punkt 3.5 ovanfor.

Føresegna nyttar omgrepet ”informasjon” i staden for ”dokument”. Bakgrunnen for dette er at dokumentomgrepet i direktivet på nokre områder er vidare enn dokumentomgrepet etter offentleglova §§ 3 og 4. Føresegna vil gjelde òg der det blir gitt ut informasjon som ikkje fell inn under definisjonen av ”saksdokument” i §§ 3 og 4.

Paragraf 6 fyrste ledd slår fast at det ved handtering av krav om innsyn etter offentleglova ikkje er høve til noka slags forskjellshandsaming mellom samanliknbare innsynskrav. Føresegna forbyr berre forskjellshandsaming mellom samanliknbare innsynskrav. Innsynskrav med ulike føremål, til dømes der føremålet med det eine kravet er kommersiell vidarebruk og føremålet med det andre ikkje-kommersiell vidarebruk, kan ikkje utan vidare samanliknast etter denne føresegna. På den andre sida har forvaltningsorganet ikkje høve til å krevje opplysningar om kva som er føremålet. Forskjellshandsaming på grunnlag av at krava ikkje er samanliknbare, vil difor berre vere mogleg dersom den som krev innsyn frivillig gir opplysningar om føremålet. Spørsmålet om kva som skal reknast som samanliknbare innsynskrav, må avgjerast etter ei konkret vurdering. Samanlikninga er ikkje avgrensa til same saksfelt, men det kan òg trekkjast vekslar til andre sakskategoriar.

Forskjellshandsaming kan for det fyrste innebere at samanliknbare innsynskrav blir behandla ulikt med omsyn til om ein i det heile blir gitt tilgang til dokument. Slik forskjellshandsaming er i fyrste rekke aktuelt når det gjeld spørsmålet om å gi meirinnsyn.

Dersom eit dokument ikkje fell inn under ei unntaksføresegn, vil det følgje alt av hovudregelen i lova at alle som ber om det må få innsyn i dokumentet. Men i dei tilfella der forvaltninga kan nekte innsyn, vil det likevel vere høve til å gi innsyn etter føresegna om meirinnsyn i § 11, i den utstrekning dokumentet ikkje inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt. Føresegna i § 6 fyrste ledd vil i desse tilfella vere til hinder for at samanliknbare innsynskrav blir forskjellsbehandla i vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn. Det vil seie at dersom eit forvaltningsorgan fyrst har gitt meirinnsyn éin gong, må det òg gi meirinnsyn når det kjem nye innsynskrav som er
samanliknbare med det fyrste.

Vidare er forbodet i fyrste ledd til hinder for ulik handsaming mellom samanliknbare innsynskrav når det gjeld eventuelle vilkår for innsyn og korleis det blir gitt innsyn. Dette gjeld både i tilfelle der det ikkje gjeld noko aktuelt unntak, og det såleis ligg føre ein absolutt rett til innsyn, og i tilfelle der ein gir innsyn etter føresegna om meirinnsyn.

Dersom enkelte aktørar blir gitt innsyn på ein bestemt måte eller i ein bestemt form, inneber dette at andre har krav på innsyn på same måte og i same form så lenge innsynskrava er samanliknbare. Dersom til dømes ein aktør har inngått ein avtale med eit organ om å få alle dokument av ein bestemt type oversendt automatisk utan å måtte setje fram eit krav om innsyn i det enkelte tilfelle, kan ein i utgangspunktet ikkje nekte andre aktørar same service dersom dei ber om det.

I fyrste ledd andre punktum er det presisert at det ikkje gir grunnlag for ulik handsaming at kravet om innsyn er sett fram av ei offentleg verksemd når føremålet med kravet ikkje har samanheng med dei offentlege oppgåvene til verksemda. Dette inneber at offentlege og offentleg tilknytte verksemder skal behandlast likt med private aktørar når det gjeld tilgang til informasjon når føremålet med å innhente informasjonen fell utanfor dei offentlege oppgåvene til verksemda. Det følgjer motsetjingsvis av dette at det vil vere høve til forskjellshandsaming mellom offentlege verksemder og private når den offentlege verksemda innhentar informasjon for å bruke han i aktivitetar som er ein del av dei offentlege oppgåvene til organet.

Føresegna i fyrste ledd presiserar at det òg vil vere ulovleg forskjellshandsaming dersom det blir avtala at nokon skal ha ein einerett på tilgang til informasjon. Der ålmenta har ein rett til innsyn etter offentleglova eller annan lovgiving, vil det såleis følgje alt av hovudreglane i offentleglova at det ikkje vil vere lovleg å gi nokon ein einerett til tilgang til dokument så langt innsynsretten rekk. Føresegna klargjer at det òg i dei tilfella der ein gir innsyn etter ei meirinnsynsvurdering ikkje vil vere høve til å gi nokon ein slik einerett. Vidare inneber føresegna at utvalde aktørar får inngå avtalar om ein særleg dokumenttilgang utover det som følgjer av offentleglova eller andre lover, til dømes avtalar om automatisk tilsending av dokument. Dersom eit forvaltningsorgan gjer slike tenester, skal alle aktørane bli stilte likt.

I andre ledd fyrste punktum er det slått fast at forbodet mot å inngå einerettsavtalar ikkje er til hinder for at det blir gjort slike avtalar dersom dette er naudsynt for å levere ei teneste i ålmenta si interesse. Dette kan til dømes vere tilfelle der det ikkje vil vere rekningssvarande å utvikle tenester med basis i informasjonen dersom det er konkurranse, slik at det utan einerett ikkje vil vere nokon som vil tilby tenester på grunnlag av denne informasjonen. Dersom det blir gjort einerettsavtalar etter denne føresegna, følgjer det av andre punktum at det kvar tredje år skal finne stad ei ny vurdering av om vilkåret for å inngå avtalen er oppfylt. Dersom ein etter ei slik fornya vurdering kjem til at vilkåret ikkje lenger er til stade, må einerettsavtalen opphøyre. Når ein inngår eventuelle einerettsavtalar må ein ta høgde for dette ved utforminga av avtalen.

Andre ledd tredje punktum fastset at einerettsavtalar som blir inngåtte i medhald av dette leddet, skal vere offentlege. Dette inneber at slike avtalar alltid skal vere offentlege, uavhengig av kva som ville følgt av reglane i lova elles. I fjerde punktum er det presisert at heller ikkje avtalar om einerett som blir gjorde etter føresegna i fyrste punktum kan gjelde informasjon som ålmenta har eit rettskrav på innsyn i etter lov eller forskrift. Avtalar om einerett vil med andre ord ikkje kunne avgrense den innsynsretten andre har etter offentleglova eller anna regelverk.

4.7 Bruk av offentleg informasjon

Offentleglova § 7 fyrste ledd slår fast at informasjon som det er gitt tilgang til etter offentleglova eller etter anna lovgiving som gir ålmenta rett til dokumentinnsyn, kan brukast til eitkvart føremål, dersom ikkje anna lovgiving eller retten til ein tredjeperson er til hinder for det. Føresegna er ny i høve til offentlegheitslova 1970, men sjølv om denne lova ikkje inneheldt nokon uttrykkjeleg regel om dette, var utgangspunktet likevel det same. Føresegna inneber såleis ikkje noko nytt i høve til tidlegare gjeldande rett, men klargjer dette viktige prinsippet.

Føresegna i fyrste ledd fastset at når det blir gitt innsyn etter offentleglova eller anna lovgiving som gir ålmenta innsynsrett, kan dokumentet i utgangspunktet brukast til eit kvart ynskeleg føremål. Dette gjeld såleis både i tilfelle der innsyn er gitt etter offentleglova og der grunnlaget er andre lover, som til dømes miljøinformasjonslova. Føresegna gjeld på den andre sida ikkje når innsyn er gitt etter spesielle regler om retttil å sjå dokument i eigen sak, slik som reglane i forvaltningslova §§ 18 flg. Dersom dokumenta er offentleg tilgjengelege til dømes ved at dei ligg ute på Internett, er dette likestilt med tilfelle der det er sett fram eit innsynskrav på vanleg måte, og hovudregelen om vidarebruk vil gjelde òg for slike dokument.

Offentleglova set to avgrensingar av retten til vidarebruk. For det fyrste kan anna lovgiving setje grenser ved at visse former for bruk kan vere forbode. Særleg åndsverklova vil vere til hinder for bruk av dokument. Vidare kan det vere at innhaldet i ulike dokument, både originaldokument og samanstillingar av informasjon, i enkelte tilfelle kan stride mot føresegner i straffelova, som til dømes føresegnene om ærekrenkingar eller rasisme. Informasjon kan vidare sjølvsagt ikkje nyttast til framsetjing av truslar eller liknande, og vidareformidling av informasjon kan vere i strid med andre lov føresegner i straffelova, i ytste konkekvens med føresegnene om terrorisme. Personopplysningslova er eit anna eksempel på ei lov som set grenser for bruk av informasjon.

For det andre går det fram av § 7 at det ikkje vil vere høve til vidarebruk som er i strid med retten til ein tredjeperson. Det typiske eksempelet her vil vere informasjon som er verna etter åndsverklova eller som er underlagt andre immaterielle rettar. Når informasjonen er underlagt rettane til ein eller fleire tredjepersonar, må eventuell bruk klarerast med desse personane for å vere lovleg.

§ 7 andre ledd fastset at dersom verksemder som er omfatta av vidarebruksdirektivet har standardlisensar for bruk av informasjon, skal desse vere tilgjengelege i digitalt format, og dei må kunne behandlast elektronisk. Denne plikta gjeld følgjeleg berre forverksemder som er omfatta av direktivet, men det følgjer av andre ledd andre punktum at Kongen kan fastsetje i forskrift at det same skal gjelde for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet. Slik forskrift er førebels ikkje gitt. Føresegna i § 7 inneber ikkje at forvaltninga har plikt til å utarbeide slike standardlisensar, men fastset berre kva som skal gjerast dersom slike lisensar eksisterer.

4.8 Gratisprinsippet

4.8.1 I utgangspunktet skal offentleg informasjon vere gratis

Den klare hovudregel under offentlegheitslova 1970 var at det ikkje kunne krevjast betaling i form av gebyr eller anna for å gje innsyn i offentlege dokument. Dette skulle gjelde sjølv om forvaltningsorganet vart påført direkte kostnader til kopiering, oversending osv. Regelen kom til uttrykk i § 8 tredje ledd, som likevel opna for å innføre forskrifter om betaling for kopiar, avskrift eller utskrift. Gjennom forskrift 19. desember 1986 vart det opna for å ta betaling for kopi til anna lagringsmedium enn papir, men berre til å dekkje faktiske kostnader til sjølve kopieringa, ikkje for tidsbruken. Andre generelle reglar om betaling for innsyn vart ikkje gjeve, men på enkelte spesialområde vart forskrift om dette innført.

I den nye offentleglova er gratisprinsippet vidareført og ytterlegare klarlagt gjennom reglane i § 8. Paragrafen har fått overskrifta ”Hovudregel om gratis innsyn”, men inneheld òg føresegner om åtgangen til å ta betaling for innsyn. Fyrste ledd gir tydelegare uttrykk for gratisprinsippet enn kva som var tilfelle i § 8 tredje ledd i offentlegheitslova 1970, gjennom å seie at det berre kan krevjast betaling for innsyn etter denne lova dersom det har heimel i forskrift etter andre eller tredje ledd. Dette inneber at det aldri vil vere lov å krevje betaling der dette ikkje følgjer av forskrifta, uavhengig av korleis innsyn blir gitt, og sjølv om kostnadene er store. Dersom innsynsretten følgjer av anna grunnlag enn offentleglova vil høvet til å ta betalt avhenge av kva som er fastsett om dette i den aktuelle lova eller forskrifta. Offentleglova § 8 fjerde ledd fastset likevel eit tak for kor høg betaling som kan krevjast i slike tilfeller. Denne føresegna gjeld etter sjette ledd berre for verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor.

Etter offentleglova § 8 femte ledd jf. § 2 sjette ledd skal verksemder som er omfatta av EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5k (direktiv 2003/98/EF) om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor og som krev betaling for informasjon offentleggjere betalingssatsane i elektronisk form dersom det er mogleg og føremålstenleg. Dette kan til dømes skje på heimesida til verksemda. For slike verksemder skal òg grunnlaget for utrekning av betalingssatsane og eventuelt kva faktorar som vil bli lagde til grunn i særlege høve vere tilgjengelege på førespurnad.

4.8.2 I visse tilfelle gir offentlegforskrifta høve til å ta betaling for innsyn

Offentleglova § 8 andre og tredje ledd gir høve til å fastsetje føresegner i forskrift om at det kan krevjast betaling for innsyn i visse situasjonar. Desse forskriftsheimlane er brukt ved at det er gitt reglar om betaling i offentlegforskrifta § 4.

Andre ledd fyrste punktum opnar etter sin ordlyd generelt for å gi forskrift om betaling for ”avskrifter, utskrifter eller kopiar”. Det er såleis ikkje høve til å krevje betaling for andre former for innsyn, som munnleg informasjon eller gjennomlesing av dokument. Andre punktum slår fast at betalingssatsar i eventuelle forskrifter etter fyrste ledd ikkje skal setjast høgare enn at dei dekkjer dei faktiske kostnadene ved kopiering og utsending av dokument, medan tredje ledd opnar for å fastsetje forskrifter som gir rett til å krevje betaling for dokument, dersom ”særlege tilhøve ved arten til dokumenta eller verksemda” gjer dette rimeleg.

Offentlegforskrifta § 4 gir høve til å ta betalt for innsyn i ulike situasjonar. Føresegna regulerer berre høvet til å ta betalt for den innsynsrett som følgjer av lova medrekna at det blir utøva meirinnsyn ved unntakshøvet etter lova ikkje blir brukt. Høvet til å ta betalt for tenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova eller anna lovgiving grip føresegna ikkje inn i, jf. sjuande ledd. Døme på tilfelle der betalingshøvet ikkje er regulert av denne føresegna er der ei verksemd som er omfatta av lova etter avtale med nokon framskaffar ny informasjon ut over det verksemda har plikt til etter lova (jf. offentleglova § 9).

Etter offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd fyrste punktum kan det krevjast betaling for innsyn i form av vanlege avskrifter, utskrifter eller kopier til papir, og for utsendinga, når talet på kopiar overstig hundre ark i A4-format i éi sak. I slike tilfelle kan det etter andre punktum krevjast ei krone per ark utover hundre, samt kostnader til sending, altså porto og liknande, for heile sendinga. Med andre ord kan det krevjast 20 kroner for kopieringa med tillegg av porto dersom kravet om kopi gjeld 120 ark. For å unngå at nokon, for å sleppe å betale, deler opp sitt innsynskrav i fleire delar slik at kvar enkelt del kjem under denne grensa på hundre ark, er det i tredje punktum fastsett at dersom same person krev innsyn fleire gonger i same sak, kan det takast omsyn til det ved vurderinga opp mot betalingsgrensa etter fyrste punktum. Dette inneber at om nokon set fram to innsynskrav i same sak, begge på nitti ark, kan personen bli pålagt å betale for åtti av desse. Dette gjeld berre dersom dei dokumenta som det seinare blir kravd innsyn i, låg føre da eit tidlegare innsynskrav vart framsett. Offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd gir berre eit høve og inga plikt til å ta betalt. Det vil vere opp til det enkelte organ å bestemme om betalingshøvet skal brukast i det enkelte tilfellet. Det vil ikkje vere høve til å krevje forskotsbetaling med mindre det er klare haldepunkt for at den som krev innsyn manglar betalingsevne og innsynskravet er svært omfattande eller spesielt, slik at det dreier seg om ekstraordinært store kostnader.

Etter andre ledd fyrste punktum kan det vidare krevjast betaling for utskrifter eller kopier til papir når det gjeld uvanlege format, høgkvalitetskopiar eller liknande dersom kostnadene med dette i vesentleg grad overstig kostnadene ved vanleg kopiering. Eksempel på dette er kopiar i svært store format, til dømes av store kart, og kopiar av fotografi og liknande i langt høgare kvalitet enn vanlege kopimaskiner vil kunne gi. I kravet til at dette i vesentleg grad skal overstige vanlege kopieringskostnader ligg det at det skal ein god del til for at dette blir aktuelt. Etter andre punktum gjeld det same ved kopiering til anna lagringsmedium enn papir, noko som vil omfatte CD, DVD, minnebrikke osv. I mange tilfelle vil ein ikkje ha krav etter offentleglova på slike kopiar som er nemnde i andre ledd fyrste og andre punktum, sjå punkt 9.3.2 nedanfor om dette. Føresegnene i offentlegforskrifta § 4 andre ledd vil gjelde både der verksemda har plikt til å gi slike kopiar og der ho gjer dette som ein meirservice. Dersom det blir kravd betaling etter andre ledd, skal betalinga etter tredje punktum ikkje overstige dei faktiske kostnadene organet blir påført ved kopieringa og eventuelt utsendinga, medan fjerde punktum seier at det ikkje kan takast omsyn til tida som går med til å behandle innsynskrav, skrive ut eller kopiere dokument og til å sende ut dokument. Handsaming av eit innsynskrav er ein del av den vanlege verksemda til organet, og skal ikkje medføre ekstrainntekter. Utanom porto vil aktuelle kostnader kunne vere at ein må setje bort eit kopieringsoppdrag av di verksemda sjølve ikkje har det naudsynte utstyret, kostnader ved kjøp av minnepenn eller anna lagringsmedium, spesielt dyrt papir og liknande.

Offentlegforskrifta § 4 andre ledd femte punktum slår fast at det ikkje kan krevjast betaling når det blir gitt innsyn ved at dokument som alt er tilgjengeleg elektronisk blir sendt som elektronisk post. Dette inneber at oversending av dokument på e-post aldri kan medføre betaling. Dersom dokument må skannast for å kunne sendast i elektronisk form, kan det krevjast betaling etter offentlegforskrifta § 4 fyrste ledd dersom det blir naudsynt for å kunne gjennomføre skanning å ta kopiar, avskrifter eller utskrifter i eit omfang som gir betalingshøve etter denne føresegna.

Tredje ledd fyrste punktum fastslår at arkivdepot kan krevje betaling for avskrifter, utskrifter og kopier til papir av arkivmateriale etter satsar fastsette av Kultur- og kyrkjedepartementet. Dette gjeld såleis berre når det blir kravd innsyn hos arkivdepot. Etter andre punktum gjeld andre ledd andre til femte punktum tilsvarande, sjå ovanfor om desse reglane. Ein tilsvarande regel som tredje ledd er, gjennom endringsføresegna for andre forskrifter i offentlegforskrifta § 14, innteke i arkivforskrifta § 5-6 tredje ledd.

Arkivdepota yter ein del tilleggstenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova, til dømes stadfesting av kopiar, omsetjingar av dokument og avskrift til moderne skrift av dokument som berre ligg føre med gotisk skrift eller elles vanskeleg leseleg skrift. Føresegnene i forskrifta § 4 tredje ledd grip ikkje inn i høvet til å ta betalt for slike tenester. Dette kjem òg til uttrykk i sjuande ledd i paragrafen.

Etter fjerde ledd fyrste punktum kan det krevjast betaling for informasjon som blir produsert eller tilarbeidd utelukkande for å dekkje eit behov hos eksterne aktørar. Dette vil såleis vere informasjon som organet ikkje produserar eller tilarbeider av omsyn til seg sjølv eller til andre organ som del av den vanlege verksemda, men av di eksterne etterspør informasjonen. Døme på slik informasjon kan vere statistikkar som elles ikkje ville vorte utarbeidde. Etterspørjarane kan typisk vere presse eller andre private aktørar, men òg offentlege organ, som til dømes Statistisk Sentralbyrå eller Statens institutt for forbruksforsking. Slik informasjon som det er høve til ta betalt for etter denne føresegna vil vere informasjon som ikkje høyrer til kjerneområdet for innsynsretten etter offentleglova. Føresegna vil aldri kunne brukast til å ta betalt for informasjon som ligg innanfor kjerneområdet av offentleglova, typisk informasjon som er utarbeidd i samband med offentleg myndigheitsutøving. Det kan ikkje krevjast betaling etter denne føresegna for informasjon som eit organ har lov- eller forskriftsfesta plikt til å gi, til dømes informasjon som kommunar pliktar å gi til staten. Heller ikkje kan ein krevje slik betaling for vanleg, saksrelatert informasjon som eit eksternt organ treng i samband med ordinær sakshandsaming. Dette gjeld sjølv om informasjonen berre dekkjer behov hos ein ekstern aktør, dersom det fell innunder dei generelle administrative oppgåvene til avgjevarorganet å utarbeide slik informasjon. Når det er høve til å ta betalt etter fjerde ledd, skal betalingssatsane fastsetjast slik at dei dekkjer kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjonen, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane. Dersom det blir utarbeidd informasjon for å dekkje eit særskilt behov hos ein ekstern aktør, og det ikkje er grunn til å tru at òg andre vil krevje innsyn i det som blir utarbeidd, vil det kunne krevjast slik betaling av aktøren som ber om informasjonen at verksemda får full dekning av kostnadene med tillegg av ei rimeleg forteneste frå den eine aktøren. Det vil då ikkje vere høve til å ta ytterlegare betalt frå andre som krev innsyn i dokumentet. Den kongelege resolusjonen 17. oktober 2008 s. 75-76 kan synast å byggje på eit anna syn her. Heimelsgrunnlaget i offentleglova § 8 tredje ledd opnar likevel berre for at kostnadene med ei rimeleg forteneste kan dekkjast ein gong, slik at det som er framhalde ovanfor i rettleiaren her må vere rett. Om det i tilfelle der produksjonen av fyrste utlevering med tillegg av ei rimeleg forteneste blir kravd dekt av den fyrste aktøren, vil vere høve til å ta betalt av andre som deretter krev innsyn, vil vere avhengig av om vilkåra i offentlegforskrifta § 4 fyrste eller andre ledd er oppfylt. Ei anna sak er at det i ein del tilfelle der informasjon blir utarbeidd for å dekkje eit særskilt behov hos ein enkelt aktør, kan vere knytt ein opphavsrett til materialet slik at det vil gjelde avgrensingar i høve til korleis andre som seinare får innsyn i det kan bruke det.

Vidare kan det etter femte ledd krevjast betaling for geodata (kart m.m.) og eigedomsinformasjon. Fyrste punktum seier at det generelt er høve til å krevje betaling for slik informasjon. Etter andre punktum skal betalingssatsane i utgangspunktet òg her vere slik at inntektene ikkje overstig dei faktiske kostnadene ved, innsamling, produksjon,reproduksjon og formidling av informasjon. Dette er fastsett med tanke på kommunar og andre aktørar som har utlevering av slik informasjon som ein liten del av si verksemd. Betalingssatsane kan setjast slik at betalinga finansierer det som er naudsynt for å oppretthalde og utvikle kart- og eigedemonsinformasjonstenestene, men dei kan ikkje vere så høge at det aktuelle organet får ei forteneste. Etter tredje punktum kan organ som har utarbeiding og utlevering av geodata eller eigedomsinformasjon som ei hovudoppgåve i si verksemd, likevel krevje betaling for informasjon etter fyrste punktum etter slik betalingssats at inntektene tilsvarar dei faktiske kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon og formidling av informasjon, med tillegg av ei rimeleg avkastning av investeringane. Her er det såleis opna for å ta ei avkastning av informasjonsutleveringa. Aktørar som vil falle innanfor denne føresegna er fyrst og fremst Norsk Eigedomsinformasjon AS, Statens kartverk og Norsk Polarinstitutt, samt andre aktørar som driv med tilsvarande tenester som desse. Sjette ledd fyrste punktum fastset at organ som skal drivast på kommersiell basis, eller som heilt eller delvis skal vere sjølvfinansierande, kan ta betaling for informasjon så langt det er fastsett at slik betaling skal vere ein del av inntektsgrunnlaget til organet. Slik fastsetjing kan til dømes skje gjennom lov, forskrift eller tildelingsbrev til verksemda.

Som eksempel på slike organ kan nemnast Norsk Eigedomsinformasjon AS, som skal drivast på kommersiell basis, og Patentstyret, som skal vere sjølvfinansierande. Dersom desse vilkåra er oppfylt gjeld høvet til å ta betaling uavhengig av kva type informasjon det er tale om. Etter andre punktum gjeld reglane om betalingssatsar i femte ledd tredje punktum tilsvarande, noko som inneber at det berre kan krevjast slik betaling at det dekkjer dei faktiske kostnadene og i tillegg gir ei rimeleg avkastning av investeringane.

I den kongelege resolusjonen 17. oktober 2008 s 77-78 er det gjort nærare greie for kva som ligg i betalingstaket som er fastsett i offentlegforskrifta § 4 fjerde, femte og sjette ledd.

4.9 Meirinnsyn

4.9.1 Innleiing

Offentleglova § 11 stiller krav om at forvaltningsorganet skal vurdere meirinnsyn. Dette inneber at sjølv om det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal forvaltninga av eige tiltak vurdere å likevel gi innsyn i heile eller delar av dokumentet. Føresegna stiller dermed opp ei plikt for forvaltninga til å vurdere meirinnsyn. Bakgrunnen er at alle unntaksreglane i offentleglova, utanom § 13 om teieplikt, er såkalla ”kan-reglar”, noko som inneber at dei berre gir høve, inga plikt, til å gjere unntak frå innsyn for dokument eller opplysingar. Slik unntaka er utforma vil dei òg i ein del tilfelle gi høve til å gjere unntak utan at det i det konkrete tilfelle er noko reelt og sakleg behov for det. Det er difor særs viktig for å oppnå den tilsikta graden av openheit at verksemder som er omfatta av lova vurderer om det verkeleg er behov for å bruke ”kan-unntaka” i det enkelte tilfelle, og let vere å gjere det dersom det ikkje ligg føre noko unntaksbehov i det konkrete tilfelle.

Plikten til å vurdere meirinnsyn gjeld berre for dokument eller opplysningar som forvaltninga kan nekte innsyn i, det vil seie dokument eller opplysningar som dei har ein rett til å nekte innsyn i. Dersom dokumentet inneheld opplysningar som er underlagde teieplikt, har forvaltninga derimot ei plikt til å nekte innsyn, og organet kan difor ikkje gi meirinnsyn så langt teieplikta rekkjer.

Etter § 11 skal forvaltningsorganet vurdere om å gi ”heilt eller delvis” innsyn. I dei fleste tilfella gjeld unntaksføresegnene berre for dei opplysningane i eit dokument som er omfatta av føresegna, slik at resten av dokumentet allereie er offentlege fordi dei ikkje fell inn under unntaksheimelen. Nokre av unntaksføresegnene, til dømes unntaka for interne dokument, gir likevel høve til å gjere unntak for heile dokumentet. Dersom omsyna bak føresegna berre gjer seg gjeldande for enkelte av opplysningane i dokumentet, inneber § 11 at forvaltninga skal vurdere å gi innsyn i resten av dokumentet. Det same gjeld i dei tilfella der § 12 gir høve til å gjere unntak for heile dokument (sjå punkt 5.2 nedanfor). Meirinnsynsføresegna i § 11 inneber dermed ei plikt til alltid å vurdere meirinnsyn, og ei oppmoding til å gi innsyn i dei tilfella der det ikkje ligg føre eit reelt og sakleg behov for å nekte innsyn i heile eller delar av dokumentet.

4.9.2 Moment ein skal leggje vekt på i meirinnsynsvurderinga

Når ein vurderer om det skal givast meirinnsyn, må ein gjere ei interesseveging. I § 11 er det presisert at organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.

Sentralt i meirinnsynsvurderinga er i kva grad dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet og i kva grad innsyn i dokumentet vil skade dei interessene som er verna av føresegna. Ein bør vere oppmerksam på at dette er ei vurdering som ofte vil endre seg med tida. Som regel vil skadeverknadene ved å gi innsyn bli svekka etter kvart som tida går, og det vil ofte vere større grunn til å gi meirinnsyn etter at ei sak er avslutta.

Vurderinga må gjerast konkret i samband med det enkelte innsynskravet. Ein kan likevel òg leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dersom dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna ikkje gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet eller delar av det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere desse opp mot dei omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på føremålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande for det aktuelle dokumentet. Ein må særleg leggje vekt på om det er stor allmenn interesse knytt til det spørsmålet som dokumentet omhandlar. Dersom dokumentet gjeld ei sak av stor allmenn interesse, er dette eit moment som taler for å gi meirinnsyn. Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar. Føresegna i § 11 slår fast at ein må vege dei ulike omsyna mot kvarandre. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for å gjere unntak, bør ein gi innsyn.

Når det gjeld nærare retningsliner for korleis ein bør praktisere meirinnsyn ved bruk av dei enkelte unntaksføresegnene i lova, vil slike bli gitte i kommentarane til desse
føresegnene.

4.9.3 Framgangsmåte ved vurdering av meirinnsyn

Det er viktig at forvaltningsorganet legg opp til sakshandsamingsrutinar som inneber at meirinnsyn faktisk blir vurdert. For å sikre at meirinnsyn blir vurdert, bør ein når ein mottek eit innsynskrav ta utgangspunkt i behovet for å gjere unntak, og vurdere om det ligg føre eit reelt og sakleg behov for å nekte innsyn i dokumentet. Fyrst dersom ein kjem til at det gjer seg gjeldande eit slikt behov, må ein forsikre seg om at det er heimel for å nekte innsyn. Ein slik framgangsmåte vil sikre at det blir lagt vekt på dei omsyna som ligg til grunn for regelen om meirinnsyn. Ein slik framgangsmåte vil samstundes ofte vere enklare å praktisere for forvaltninga, fordi det berre blir naudsynt å vurdere om det er heimel for å nekte innsyn i dei tilfella der organet etter ei førebels vurdering kjem til at det ligg føre eit reelt og sakleg behov for å gjere unntak for dokumentet.

Ved avslag på eit krav om innsyn, bør det gå uttrykkeleg fram av avslaget at forvaltningsorganet har vurdert meirinnsyn, dersom då ikkje avslaget byggjer på at opplysningar er omfatta av teieplikt.

4.9.4 Instruksar og retningsliner om meirinnsynsvurderinga

I kraft av alminneleg instruksjonsrett kan overordna forvaltningsorgan gjennom administrative instruksar til ein viss grad fastsetje retningsliner og instruksar for praktiseringa av fritt skjønn i forvaltninga, inkludert for praktiseringa av meirinnsynsprinsippet. Føresetnaden er at ein slik instruks ikkje er i strid med formell lov.

Offentleglova er ikkje til hinder for at det blir gitt instruksar om at opplysningar eller dokument som det er høve til å nekte innsyn i etter unntaksføresegnene i lova, likevel skal vere tilgjengelege for ålmenta. Ein slik instruks kan vere generell, eller han kan avgrensast til å gjelde særskilte saksområde eller typar av dokument.

Når lova fastset at forvaltningsorganet har ei plikt til å vurdere meirinnsyn i dokumentet, er dette til hinder for at det blir gitt ein heilt generell instruks om at unntaksføresegnene alltid skal nyttast fullt ut for alle sakstypar og dokument. Det er meir uklart i kva grad det er høve til å gi meir avgrensa instruksar om at ein ikkje skal gi meirinnsyn, til dømes på eit bestemt område eller for alle dokumenta i ei bestemt sak. I alle tilfelle bør forvaltninga vere tilbakehalden med bruken av ein slik eventuell rett til å gi instruks om bruk av unntaksføresegnene i lova.

4.9.5 Meirinnsyn utanfor verkeområdet til offentleglova

Plikta til å vurdere meirinnsyn etter offentleglova § 11 gjeld direkte berre når det er høve til å gjere unntak frå innsyn etter unntaksføresegnene i offentleglova. Føresegna i offentleglova § 11 gir likevel uttrykk for eit meir generelt prinsipp. God forvaltningsskikk tilseier at forvaltninga skal vurdere meirinnsyn jamvel for opplysningar og dokument som fell utanfor verkeområdet til offentleglova.