Rundskriv

Forvaltningsloven - Saksbehandlingsrundskriv - Kapittel VIII. Bestemmelser om virkningen av feil, om utsatt iverksetting av vedtak og om ikrafttredelse

Omarbeidet i sin helhet 15.04.2016 av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kunnskapsavdelingen, Juridisk seksjon.

 

Kapittel VIII. Bestemmelser om virkningen av feil, om utsatt iverksetting av vedtak og om ikrafttredelse

Virkninger av saksbehandlingsfeil - forvaltningsloven § 41

Innledning

Hovedhensikten med saksbehandlingsreglene er å sikre riktige avgjørelser og å skape tillit til forvaltningen.Derfor er det ikke nødvendig at enhver saksbehandlingsfeil fører til ugyldighet. Bakgrunnen for reglene tilsier at det må foreligge en viss fare for at feilen kan ha hatt innvirkning på avgjørelsen før feilen fører til at vedtaket blir ugyldig.. Feil som vanskelig kan tenkes å ha hatt innflytelse på resultatet, kan det derfor være grunn til å se bort fra.

For enkeltvedtak er det gitt regler om dette i forvaltningsloven § 41. Denne paragrafen er i utgangspunktet begrenset til å gjelde  brudd på saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, eller som er gitt i medhold av denne loven. Forvaltningsloven § 41 er imidlertid en lovfesting av et prinsipp som i stor utstrekning gjaldt i forvaltningen også før loven ble vedtatt.Prinsippet om at det må være en mulighet for at feilen har innvirket på avgjørelsen før feilen fører til at vedtaket blir ugyldig, gjelder derfor som hovedregel også ved brudd på andre saksbehandlingsregler. Her tenkes blant annet på saksbehandlingsregler som følger av uskrevne normer om god forvaltningsskikk og særlovgivningens regler om saksbehandling, inklusiv folketrygdloven. Det er også uttalt i forarbeidene til forvaltningsloven at bestemmelsen i § 41 i stor utstrekning kan anvendes analogisk på andre saksbehandlingsregler enn de som finnes i forvaltningsloven.

§ 41 (virkningen av feil ved behandlingsmåten)

Nærmere tolkning av bestemmelsen

Forvaltningsloven § 41 sier at et vedtak kan være gyldig, selv om det er begått en saksbehandlingsfeil, dersomdet er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Bestemmelsen sier ikke dermed at alle andre vedtak som lider av en feil i saksbehandlingen er ugyldige. Denne formuleringen er valgt med hensikt fordi lovgiver ønsket å gjøre det mulig å anse et vedtak som gyldig, selv om det er begått saksbehandlingsfeil som kan har innvirket på resultatet.

At feilen kan ha virket inn på resultatet, er dermed et nødvendig vilkår for ugyldighet, men det vil altså ikke alltid være et tilstrekkelig vilkår.

Det å opprettholde et vedtak hvor det foreligger en feil som kan har innvirket på resultatet vil ofte være rimelig i de tilfellene hvor en ugyldiggjøring vil være til skade for parten, og denne ikke kan bebreides for den feil som er begått.

Hvorvidt det er "...grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold " vil måtte bero på en konkret sannsynlighetsvurdering i hvert enkelt tilfelle.

Generelt kan sies at det ikke kreves overvekt av sannsynlighet for at feilen har hatt innvirkning på resultatet for å statuere ugyldighet. Det er nok at det er en ikke helt fjerntliggende mulighet for det. Vurderingen kan imidlertid variere ut fra feilens karakter og sakens art. Jo grovere feilen er og jo mer inngripende vedtaket er overfor parten, dess mindre skal det til før vedtaket anses ugyldig. Eksempler på inngripende vedtak kan være tvungen forvaltning og pålegg om farskap.

Ulike typer feil

En feils mulighet til å innvirke på resultatet avhenger også i stor grad av hvilken type feil det er snakk om.

Inhabilitet

En feil som lett kan tenkes å virke inn er inhabilitet (forvaltningsloven § 6 flg.). Man må videre ta i betraktning at publikum må kunne ha tillit til at forvaltningen treffer vedtak på uhildet grunnlag. Det er derfor grunn til å ha en lav terskel for å konstatereugyldighet ved inhabilitet, selv om det skulle være lite sannsynlig at forholdet har innvirket på resultatet. Man må imidlertid her gradere etter hvilken avgjørelse det er snakk om og hvor sterk egeninteressen er eller må anses å være. Er det snakk om et enkelt og lovbundet vedtak, for eksempel om barnetrygd, og det kun er snakk om et vennskap mellom saksbehandler og stønadsmottaker (hvor saksbehandler antakeligvis må betraktes som inhabil etter forvaltningsloven § 6 annet ledd), er dette neppe grunn til å konstatere ugyldighet.

Saken er ikke tilstrekkelig opplyst

Det at saken ikke er tilstrekkelig opplyst (jf. forvaltningsloven § 17 første ledd) er også en feil som lett kan tenkes å ha virket inn på resultatet. Det sier seg selv at hvis et vedtak er gjort på bakgrunn av mangelfulle eller uriktige opplysninger, kan det lett tenkes at resultatet ikke blir det samme som hvis alle (korrekte) opplysningene var på bordet ved avgjørelsen. Geir Woxholt formulerer seg slik i sin bok «Forvaltningsloven med kommentarer», fra 1999 (side 507): «Hvis det er rimelig grunn til å anta at den mangelfulle utredningen har virket inn på resultatet, vil vedtaket i regelen bli ugyldig hvis det er til skade for parten».

Det kan være verdt å merke seg forholdet mellom mangelfull utredning og feil faktum. Feil faktum kan også føre til ugyldighet, men dette er prinsipielt ikke å betrakte som en saksbehandlingsfeil. Feil i faktum er derimot et eget grunnlag for ugyldighet.

Mangler med hensyn til varsling og partsoffentlighet

Hvis reglene om varsling (forvaltningsloven § 16) og partsinnsyn (forvaltningsloven §§ 18 - 21) ikke er fulgt, vil det foreligge fare for at saken ikke er tilstrekkelig opplyst. I så fall gjelder det samme som nevnt ovenfor. Det vil her kunne tas hensyn til hvorvidt den private parten får medhold fullt ut eller ikke. I det tilfellet vedkommende får det han/hun har søkt om, er det som regel grunn til å anta at feilen ikke har hatt innvirkning. I motsatt fall må man ofte regne med muligheten for at feilen har virket inn.

Mangler ved begrunnelsen

Selv om det ikke er gitt begrunnelse i samsvar med forvaltningsloven § 24 flg., er det som regel ikke grunn til å statuere ugyldighet. Dette fordi manglende begrunnelse i seg selv med liten sannsynlighet kan ha virket inn på vedtakets innhold. God saksbehandling tilsier likevel at begrunnelsen er utfyllende, idet manglende/ufullstendig begrunnelse ikke gir mulighet til å kontrollere vedtaket og om det er tatt hensyn til partenes anførsler.

Hvis begrunnelsen er så dårlig, både i omfang og innhold, at det ut fra begrunnelsen ikke er mulig å kontrollere hvorvidt vedtaket lider av innholdsmessige feil, kan det være riktig å kjenne vedtaket ugyldig. Dette selv om begrunnelsen tilfredsstiller de krav som stilles i forvaltningsloven § 25. Dette må ses på bakgrunn av at kravene i § 25 er svært beskjedne.

Det kan tenkes at man av begrunnelsen ser at det er tatt utenforliggende (usaklige) hensyn eller at vedtaket er i strid med loven. I så fall anses vedtaket ugyldig på bakgrunn av dette.

Feilen kan avhjelpes ved klageinstansens behandling?

Når en sak har vært behandlet i to instanser, kan det stilles spørsmål om feil i underinstansens saksbehandling kan anses avhjulpet ved klageinstansens behandling av samme sak. Her må også prinsippet i forvaltningsloven § 41 tas hensyn til. Hvis klageinstansen har vært klar over den feilen som forelå ved underinstansens behandling av saken, og klageinstansen tar hensyn til dette og sørger for en korrekt saksbehandling, er det sjelden grunn til å tro at feilen i underinstansen har hatt innvirkning på klageinstansens avgjørelse. I motsatt fall er det ofte grunn til å anta at feil som er gjort i underinstansen også følger med når klageinstansen behandler saken. Hvis for eksempel saksbehandleren i underinstansen var inhabil, og klageinstansen ikke var klar over dette, er det ofte grunn til å tro at klageinstansen ikke har etterprøvd vedtaket så godt som den ville gjort hvis inhabiliteten var kjent.

Når det gjelder hvordan sakene videre skal håndteres, vises til punktet "Generelt om ugyldighet" under kommentarene til § 35.

Når det gjelder erstatning for tap på grunn av feilaktig/ufullstendige opplysninger vises det til § 11 om veiledningsplikt. Se også Erstatningsrundskrivet, vedlegg 1 til kapittel 21.

§ 42 (utsatt iverksetting av vedtak)

Generelt

Ved klage i saker etter folketrygdloven gjelder folketrygdloven § 21-12. Ved anke til Trygderetten kommer trygderettsloven § 14 til anvendelse. Etter trygderettsloven § 14 gis det som hovedregel ikke oppsettende virkning, det stilles krav om at det må foreligge særlige grunner. Et tilsvarende krav følger ikke av forvaltningsloven § 42. Tidligere gjaldt trygderettsloven § 14 også for klagesaker på folketrygdens område, jf. den tidligere henvisningen til trygderettsloven § 14 i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd. Folketrygdloven § 21-12 tredje ledd ble endret med virkning fra 1. april 2016, hvor blant annet henvisningen til trygderettsloven ble fjernet. Dette betyr at vurderingen knyttet til utsatt iverksetting for vedtak etter folketrygdloven som er fattet fra og med1. april 2016 skal vurderes etter forvaltningsloven § 42.

Dette må anses å innebære en realitetsendring for saker etter folketrygdloven, slik at kravene til innvilgelse av utsatt iverksetting nå er lempeligere enn de var da vurderingen skulle gjøres etter trygderettsloven § 14.

Forutsetningen for at den problemstillingen som bestemmelsen omhandler skal være aktuell, er at vedtaket etterlater noe å gjennomføre eller iverksette. Dette er særlig praktisk ved forbud, påbud og andre rettsendrende vedtak som f.eks. stopp av stønad og krav om tilbakebetaling. Et vedtak som bare går ut på å avslå en søknad, innebærer ingen senere iverksettelse.For slike vedtak har derfor ikke § 42 noen betydning. Virkningen av en avgjørelse om utsatt iverksettelse av et vedtak, er at vedtaket ikke skal etterleves eller gjennomføres, så lenge iverksettelse er utsatt.

Regelen om utsatt iverksettelse begrunnes i hensynet til rettssikkerhet. For klageren (eller saksøkeren) vil det kunne være av avgjørende betydning at vedtaket ikke blir gjennomført før det er avgjort om klagen (søksmålet) fører frem. I motsatt fall kan man risikere at klageinstansens (domstolens) vedtak (dom) kan bli uopprettelig eller i alle fall vanskelig og kostbart å gjennomføre. Problemstillingen er bare av betydning der vedtaket medfører en rettsendring til skade for klageren, eksempler på dette er grave- og rive-tillatelser eller vedtak om utvisning av flyktninger.

§ 42 første ledd første punktum regulerer spørsmålet om utsatt iverksettelse av forvaltningsvedtak til klagefristen er utløpt eller klagesaken er endelig avgjort. Når en part akter å gå til søksmål eller har reist søksmål, gir første ledd andre punktum regler om tilsvarende utsatt iverksetting av vedtak til endelig dom i saken foreligger. Andre ledd omhandler saksbehandlingen i saker som nevnt.

Etter en lovendring av 12. januar 1995 i kraft fra 1. april 1995, kan utsatt iverksetting fastsettes ikke bare ved klage fra en part, men også fra "en annen med rettslig klageinteresse", jf. samme ordlyd i forvaltningsloven § 28 første ledd. Etter tredje punktum er det også adgang til å utsette iverksetting av vedtak også ved klage til Sivilombudsmannen. Av fjerde punktum følger det at anmodninger om utsettelse skal avgjøres snarest mulig. Det sistnevnte følger imidlertid også av forvaltningsloven § 11 a.

Bidragsinnkrevingsloven § 29 bestemmer derimot at innkreving av feilutbetalt underholdsbidrag og bidragsforskudd ikke skal iverksettes før eventuell klage over tilbakekrevingsvedtaket er avgjort.

§ 42 første ledd

§ 42 forutsetter at et vedtak kan iverksettes straks det er truffet. Men bestemmelsen gir underinstans, klageinstans eller annet overordnet organ rett til på skjønnsmessig grunnlag å utsette iverksettelsen til klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Det er en adgang og ikke noen plikt forvaltningen har fått.

I de saker som behandles av Arbeids- og velferdsetaten vil en rekke vedtak gjelde tilståelse av ytelser, og i slike saker vil det ikke være behov for noen utsettelse av vedtaket. (Som regel er det heller et ønske/behov for å få vedtaket iverksatt så raskt som mulig.) Den praktiske anvendelsen av § 42 vil først og fremst være aktuell når det gjelder vedtak om å stoppe en ytelse, si opp en avtale, eller å kreve tilbake en tidligere utbetalt stønad.

Ordet "kan" betyr at forvaltningen har en adgang til å beslutte  utsatt iverksetting av vedtaket. Forvaltning står imidlertid ikke fritt til å bestemme om det skal vurderes eller ikke. Dersom parten ber om at vedtaket ikke iverksettes, har forvaltningen en plikt til å vurdere om iverksettingen skal utsettes, og å treffe en avgjørelse om dette.

Adgangen etter første ledd til å innvilge utsatt iverksetting tilligger underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ. Klageinstansen kan i prinsippet omgjøre en beslutning om utsatt iverksetting. I henhold til lovteksten er det ikke noe krav at klageren krever utsatt iverksetting. Forvaltningen kan i prinsippet treffe en slik beslutning av eget tiltak. Det er imidlertid ikke vanlig at Arbeids- og velferdsetaten i tilknytning til sine vedtak beslutter at iverksettingen utsettes til vedtaket er klage- eller ankebehandlet.

Ved vurdering av et krav om utsatt iverksetting må det bl.a. legges vekt på hva som antas å bli utfallet av klagebehandlingen. Et krav om utsatt iverksetting skyldes ofte økonomiske vanskeligheter og et ønske om å utsette iverksettelsen på grunn av dette. Slike forhold er som hovedregel ikke relevante ved vurderingen.

Når det gjelder vedtak i bidragssaker, kan disse være til gunst for en part og til skade for en annen. En eventuell anmodning om utsatt iverksetting i forbindelse med klage fra den bidragspliktige over et slikt vedtak, bør derfor ikke imøtekommes med mindre det er grunn til å anta at vedtaket blir omgjort.

Et av siktemålene i bidragsarbeidet er å fastsettes bidrag og få i gang innkreving raskest mulig. På den andre siden skal man prøve å unngå tilfeller der det blir betalt for mye bidrag. Det er særlig i disse tilfellene at det kan være aktuelt å la en klage få oppsettende virkning. I visse tilfeller kan Arbeids- og velferdsetaten la en bidragsklage føre til delvis utsatt iverksetting.

Når det gjelder klage over vedtak om tilbakekreving av underholdsbidrag og bidragsforskudd, skal innkrevingen ikke iverksettes før en eventuell klage er avgjort, jf. bidragsinnkrevingsloven § 29.

Er et avslag på utsatt iverksettelse endelig.

Det foreligger ikke klagerett over en beslutning i underinstansen om å nekte å innvilge et krav om utsatt iverksetting. Dette kommer av at en slik beslutning ikke anses å være noe enkeltvedtak.

Klageinstansen behøver imidlertid ikke å godta underinstansens avgjørelse av spørsmålet. Den kan utsette iverksettelsen selv om underinstansen har bestemt det motsatte. Omvendt kan den beslutte at vedtaket skal iverksettes umiddelbart selv om underinstansen har gitt utsettelse. Dersom spørsmålet om utsatt iverksetting betyr mye for parten, kan det være praktisk å forelegge spørsmålet for klageinstansen eller overordnet organ med en gang.

Klageren har imidlertid ikke krav på at overordnet organ tar stilling til kravet om utsatt iverksetting i stedet for underinstansen. Paragraf 42 andre ledd andre punktum sier at avslag på anmodning om utsatt iverksettelse skal begrunnes. Begrunnelsen skal gis samtidig med avslaget, jf. andre ledd tredje punktum. Disse bestemmelsene forutsetter at en avgjørelse om utsatt iverksetting er en prosessledende beslutning og ikke noe vedtak, ellers ville §§ 24 og 25 komme til anvendelse uten videre.

§ 42 andre ledd

§ 42 andre ledd første punktum sier at det kan settes vilkår for utsettelsen. Lovgiver har her først og fremst tenkt på vilkår som sikrer at en eventuell senere gjennomføring av vedtaket ikke blir umulig eller vanskeliggjøres. Et eksempel på dette kan være at vedtakelse av forlenget foreldelsesfrist i forbindelse med utsettelse av et vedtak om tilbakekreving av stønad.

Forholdet til trygderettsloven § 14 oppsettende virkning i ankesaker:

Når det gjelder vedtak som kan ankes til Trygderetten, er det trygderettsloven § 14 som regulerer forholdet.

Etter trygderettsloven § 14 har en anke som hovedregel ikke oppsettende virkning, og dette innebærer at vedtaket skal gjennomføres selv om parten anker. Dersom det foreligger "særlige grunner", kan Trygderetten eller ankemotparten bestemme at det påkankede vedtaket ikke skal gjennomføres før avgjørelsen foreligger. Det kan da settes vilkår for utsettelsen. I forbindelse med behandlingen av en anke over tilbakekreving etter folketrygdloven §§ 22-15 og 22-16, kan det besluttes at dersom den ankende part vedtar en forlengelse av foreldelsesfristen, utsettes tilbakebetalingen til anken er ferdigbehandlet hos ankeinstansen.

I tilknytning til vedtak om opphør av løpende ytelser og til tilbakekrevingsvedtak etter §§ 22-15 og 22-16 vil det ikke være uvanlig at den som vedtaket er rettet mot, ber om at gjennomføringen av vedtaket utsettes. Dette skal imidlertid bare skje unntaksvis når det er særlig grunn til det. At den det gjelder kan få økonomiske problemer når en løpende ytelse opphører eller reduseres, er noe som vil gjelde i en rekke av slike saker, og vil dermed i utgangspunktet ikke være en særlig grunn. Eventuelle økonomiske problemer bør kunne reduseres ved at det trekkes et mindre beløp. Det må derfor være noe spesielt i saken, utover at iverksetting innebærer en økonomisk belastning, for at vedtaket ikke skal iverksettes.

§ 43 (ikrafttredelse)

Tidspunktet for lovens ikrafttredelse fastsettes ved særskilt lov.