Endret i sin helhet 15.04.2016 av Arbeids- og velferdsdirektoratet, Kunnskapsavdelingen, Juridisk seksjon
Oversikt over hvilke regler som skal benyttes ved klage innen Arbeids- og velferdsetaten
Arbeids- og velferdsetaten fatter vedtak med hjemmel i folketrygdloven og en rekke andre lover, som administreres av arbeids- og velferdsforvaltningen, for eksempel barnetrygdloven, arbeidsmarkedsloven og barneloven. I rundskrivet her blir disse lovene kalt «særlover». Når det er gitt egne regler som gjelder klagebehandling i en slik særlov, gjelder disse foran de generelle reglene i forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 1. Dette er ofte også sagt i særloven selv, jf. for eksempel folketrygdloven § 21-1.
Enkelte særlover viser til klagebehandlingsregler i annen særlov, for eksempel viser barnetrygdloven § 16 til at reglene folketrygdloven § 21-12 gjelder ved behandlingen av klagesaker om barnetrygd.
Når et forhold som gjelder klagebehandling ikke er regulert i særlov, gjelder reglene i forvaltningsloven fullt ut.
Det er ikke mulig med en uttømmende regulering av alle reglene som gjelder for klagebehandling for alle lovene Arbeids- og velferdsetaten administrerer i dette rundskrivet. Vær oppmerksom på at det kan være regulering i særlov som ikke er nevnt her.
§ 28 første ledd
Enkeltvedtak kan påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken.
"Enkeltvedtak"
defineres i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavene a) og b). Det er her viktig å merke seg at avgjørelsen må være truffet under utøving av offentlig myndighet. Hvis det er en avtale eller annet privatrettslig forhold som er grunnlaget mellom Arbeids- og velferdsetaten og vedkommende vi treffer avgjørelse ovenfor, vil denne avgjørelsen ikke være et enkeltvedtak. Et eksempel på dette er avgjørelse om erstatning etter skadeserstatningsloven § 2-1. Se nærmere Vedlegg 1 til folketrygdloven kapittel 21.
Hvem som er "part" defineres i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e). Partsbegrepet er nærmere omtalt i rundskrivets kommentar til bestemmelsen. Med begrepet "annen med rettslig klageinteresse" menes personer som uten å være part i saken har en nær tilknytning til saken. Det er et minimumskrav at det vedtak saken gjelder, har en spesiell betydning for klageren. En "alminnelig samfunnsinteresse" i at forvaltningen ikke fatter ugyldige vedtak er ikke nok.
NAV Klageinstans er klageinstans for enkeltvedtak fattet av ulike enheter i Arbeids- og velferdsetaten), jf. NAV- loven § 5. Se fullmaktsoversikten i Vedlegg 1 til hovednummer 30. Arbeids- og velferdsdirektoratet er klageinstans i saker der NAV Klageinstans fatter vedtak i første instans. . Et eksempel er når NAV Klageinstans fatter førstegangsvedtak om sakskostnader.
§ 28 tredje ledd
Klageinstansens vedtak i klagesak kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum. Dette innebærer at hvis et slikt vedtak blir påklaget, så er det organet som er overordnet klageinstansen ikke pliktig til å realitetsbehandle den videre klagen. Dette er likevel ikke til hinder for at realitetsbehandling kan skje i form av omgjøring, jf. § 35
Enkelte av klageinstansens vedtak kan ankes inn for Trygderetten, jf. trygderettsloven § 2. Også vedtak om å avvise en klage kan ankes inn for Trygderetten når folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum gjelder for den ytelsen klagen gjelder. En tvist som er nevnt i denne bestemmelsen kan ikke bringes inn for lagmannsretten før Trygderetten har truffet avgjørelse i saken, jf. trygderettsloven § 26 andre ledd. Trygderetten erstatter tingretten som førsteinstans på sitt myndighetsområde. I det tilfelle klageren ikke får medhold i klageinstansen, og klageinstansens vedtak ikke kan ankes inn for Trygderetten, kan han bringe saken inn for domstolene. Saken starter da som hovedregel i tingretten.
Saken kan også, når som helst under saksgangen, bringes inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen). Ombudsmannens avgjørelser/synspunkter er ikke rettslig bindende for forvaltningen. De er likevel av stor betydning, da forvaltningen stort sett retter seg etter ombudsmannens uttalelser.
§ 29 første ledd
Fristen for å klage er i utgangspunktet tre uker fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Eksempler på vedtak Arbeids- og velferdsetaten fatter der klagefristen er tre uker, er vedtak om barnebidrag og vedtak om kontantstøtte. Her er det ingen egne regler om klagefrist i særlov. Fristen er også tre uker for å påklage vedtak om å avvisning, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd, jf. § 2 tredje ledd og § 28 første ledd.
For vedtak etter folketrygdloven er klagefristen seks uker, jf. folketrygdloven § 21-12 femte ledd. Andre eksempler på vedtak der klagefristen er seks uker, er vedtak etter barnetrygdloven, jf. barnetrygdloven § 15 og vedtak etter arbeidsmarkedsloven, jf. arbeidsmarkedsloven § 17. Klagefristen løper også for slike vedtak fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd første punktum.
I tilfeller der parten lar seg representere av fullmektig, løper klagefristen fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet frem til fullmektigen. Noe annet må antas å gjelde der parten uttrykkelig har anmodet om å bli underrettet i stedet for fullmektigen. I slike tilfeller vil det avgjørende være om underretningen er kommet frem til parten.
Når underretning skjer via post, anses den å ha kommet frem når den er kommet til partens, eventuelt fullmektigens, postadresse. Når underretning skjer via elektronisk kommunikasjon, begynner klagefristen å løpe fra det tidspunktet vedtaket er gjort tilgjengelig for parten, eventuelt fullmektig, og varsel om dette er sendt, jf. eForvaltningsforskriften § 11 andre ledd, jf. § 8 tredje ledd.
Underretningen skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og nærmere fremgangsmåte ved klage, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Dersom dette mangler, begynner ikke klagefristen å løpe før ny underretning om vedtaket, med nødvendig informasjon, er kommet frem til parten, eventuelt fullmektigen.
De reelle tidspunktene for når klagefristen tar til å løpe og når den er avbrutt skal legges til grunn i de tilfellene disse tidspunktene er kjent. Dersom datoene for når vedtaket kom frem til mottaker og når klagen ble postlagt er kjent, legges disse datoene til grunn for beregningen.
Det må legges til grunn at brevpost kommer frem til korrekt mottaker ganske raskt etter at posten er sendt. Derfor må det kreves særlige holdepunkter for at det skal kunne legges til grunn at posten ikke er kommet frem.
I enkelte tilfeller kan det by på praktiske bevismessige problemer å avgjøre om klagefristen er overholdt. Dersom det ikke lar seg gjøre å dokumentere tidspunktene for når fristen tar til å løpe og/ eller når den er avbrutt, legger NAV til en uke for postgang i hver ende. Begrunnelsen er at når tidspunktene ikke lar seg dokumentere, må det legges inn en viss sikkerhetsmargin ved beregningen av fristen. I praksis er den absolutte fristen derfor lovbestemt klagefrist tillagt to uker. Klager som mottas etter dette anses i utgangspunktet å være for sent innkommet. Når det gjelder beregning av fristen i utenlandssaker, må dette vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det må tas hensyn til hva som er normal postgang i de ulike landene. Det må også legges vekt på brukerens forklaring, dersom denne er troverdig.
Når det gjelder vedtak om sykepenger begynner ikke klagefristen å løpe før skriftlig underretning om vedtaket og om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte for klage er kommet frem til parten, eventuelt fullmektigen. Dette følger også av fast praksis i Trygderetten. Se for eksempel Trygderettens kjennelse av 27. juli 2012 (TRR-2012-1019).
Om når klager sendt til forvaltningsorganets postadresse eller elektronisk adresse for mottak av klager anses fremsatt, se rundskrivet til forvaltningsloven § 30.
Om når klagen likevel kan tas under behandling til tross for at klagefristen er oversittet, se forvaltningsloven § 31 og rundskrivet til denne paragrafen.
§ 29 Andre ledd
Personer som har klagerett uten å være part i saken, vil etter ovennevnte regler ikke få underretning om vedtaket og klageadgangen. Det er derfor behov for andre regler i tillegg. Videre kan det forekomme at underretningen ved en feil ikke er sendt, eller ikke kommet frem. Paragrafen har i andre ledd regler for slike tilfeller. Her bestemmes det at fristen i så fall løper fra det tidspunkt vedkommende "har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket". Hvorvidt vedkommende "burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket" må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. I tilfeller hvor det gjelder vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet, vil klagefristen for andre enn parten uansett løpe ut tre måneder etter vedtaksdato. Hvis det er parten som ikke har fått underretning om vedtaket og klagefristen, og han heller ikke burde skaffet seg kunnskap om det, vil i prinsippet klageadgangen ikke bortfalle.
§ 29 Tredje ledd
Her bestemmes at fristen avbrytes hvis noen, mens den løper, krever begrunnelse for vedtaket med hjemmel i forvaltningsloven § 24 andre ledd. Ny frist på tre uker begynner å løpe fra det tidspunkt vedkommende blir gjort kjent med begrunnelsen.
Parten eller fullmektigen kan avbryte klagefristen ved å fremsette en foreløpig klage, for eksempel over telefon. Vedkommende skal da få en ny frist for å begrunne klagen, Ny frist bør angis med konkret dato.
§ 29 Fjerde ledd
Det er en forutsetning for forlengelse at fristen ennå ikke er utløpt på det tidspunktet parten ber om forlengelse.
Før klagefristen er utløpt, kan underinstansen eller klageinstansen forlenge den i særlige tilfeller. Hvis underinstansen ikke forlenger klagefristen, skal spørsmålet forelegges klageinstansen. Et av argumentene for at fristforlengelse er begrenset til "særlige tilfeller", er hensynet til eventuelle motparter som kan være interessert i at saken blir endelig avgjort så snart som mulig. I tilfeller hvor det ikke er noen motpart vil det ikke være nødvendig å stille strenge krav til når fristen kan forlenges. Forlengelse bør da som hovedregel gis, men parten eller fullmektigen skal begrunne hvorfor det er nødvendig med lengre frist. Dersom parten eller fullmektigen ber om gjentatte fristutsettelser, skjerpes kravet til begrunnelse.
Klagefristen kan i utgangspunktet forlenges med inntil to uker. Ny frist bør angis med konkret dato. Er vedkommende forhindret fra å klage på grunn av alvorlig sykdom, sykehusinnleggelse eller liknende, kan fristen likevel forlenges for et noe lengre tidsrom.
Ved henvendelse om fristforlengelse, må det vurderes om denne i realiteten skal anses som fristavbrytende klage. Parten bør alltid bli gjort oppmerksom på muligheten for å fremsette en slik fristavbrytende klage. Se rundskrivet til forvaltningsloven § 29 tredje ledd.
For at den klage som er sendt i posten skal være fremsatt i tide, er det nok at erklæringen før utløpet av fristen er avgitt til postoperatør som skal sørge for å få sendingen frem til forvaltningsorganet.
Dersom det ikke lar seg gjøre å dokumentere når klagen ble postlagt, legger NAV til en uke postgang.
Klage som er sendt elektronisk, er rettidig fremsatt dersom den er kommet frem til den elektroniske adressen som forvaltningsorganet har oppgitt for mottak av elektroniske klager innen klagefristens utløp, jf. eForvaltningsforskriften § 11 femte ledd. Parten skal motta bekreftelse fra NAV om at klagen er mottatt. Dersom parten ikke mottar slik bekreftelse, skal klagen sendes på nytt, jf. eForvaltningsforskriften § 11 fjerde ledd.
§ 31 Første ledd
Når klagefristen er oversittet, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd, kan klagen likevel tas under behandling, men bare dersom visse vilkår er oppfylt. Disse tilfellene må holdes fra tilfellene som går inn under § 29 fjerde ledd, hvor klager eller fullmektig ber om forlengelse av fristen før denne er utløpt.
Vær oppmerksom på at selv om klagefristen ikke er overholdt, og det ikke er grunner til å se bort fra dette, kan det være grunn for Arbeids- og velferdsetaten til å ta opp saken til ny behandling av eget tiltak, jf. forvaltningsloven § 35. Se rundskrivet til denne bestemmelsen.
Når klagen kommer for sent og ikke selv forklarer grunnen til dette, må forvaltningen vurdere om det er behov for opplysninger, og i tilfelle hvilke, og innhente disse fra klageren, jf. Ot.prp.nr.3 (1976-1977) s. 92.
Klagen kan tas under behandling dersom fristoversittelsen ikke kan lastes parten eller hans fullmektig eller det av særlige grunner er rimelig at saken tas under behandling. Unnskyldelig vil fristoversittelsen kunne være for eksempel dersom det ikke er gitt orientering om klagefristen. Det skal også legges vekt på om parten har drøyd med å framsette klage. Om klagen bør tas under behandling når parten har somlet, avhenger av om det foreligger særlige grunner, jf. Ot. prp.nr.3 (1976-1977) s. 93.
Hvorvidt parten eller hans fullmektig kan lastes eller ikke for at fristen er oversittet, må vurderes konkret i hvert tilfelle. Det samme gjelder om det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd. I praksis vil de to grunnlagene for å gi oppreisning for fristoversittelse kunne overlappe hverandre noe, for eksempel når klager oppgir sykdom som grunnen til at han ikke klaget innenfor fristen.
I Prop. 139 L (2014-2015) pkt. 16.4.1.1 er det brukt som begrunnelse for å oppheve folketrygdloven § 21 -12 tredje ledd og gi forvaltningsloven § 31 – og ikke trygderettsloven § 9 - anvendelse ved vurdering av oppreisning for fristoversittelse i klagesakene i Arbeids- og velferdsetaten, at den åpner for en lempeligere håndtering av klagefristen, fordi det blant annet vil være et moment for oppreisning at realitetsavgjørelsen som er truffet av underinstansen er tvilsom rettslig sett. Ved vurderingen av om klagen likevel kan tas under behandling når klagefristen er oversittet, er det altså anledning til å se på realiteten i saken.
Som et generelt utgangspunkt gjelder at jo lengre fristoversittelsen er, jo mer tungtveiende grunner skal det til for å gi oppreisning. Det skal mer til for å gi oppreisning når fristen er oversittet med flere uker, enn når det dreier seg om noen dagers oversittelse.
Det må gjøres en konkret vurdering av partens forhold i den perioden klagefristen løper. Det er kun forhold i denne perioden som kan være relevante ved vurderingen.
Nedenfor følger eksempler på forhold som kan gi grunnlag for å ta klagen under behandling selv om klageren eller fullmektigen har oversittet klagefristen, og eksempler på forhold som ikke gir grunnlag for dette.
Eksempler på forhold som vanligvis gir grunnlag for å ta klagen under behandling ved oversittet klagefrist
Sterke velferdsgrunner
Sterke velferdsgrunner kan være alvorlig psykisk eller somatisk sykdom, som medførte at parten ikke kunne forventes å overholde klagefristen og ikke er å bebreide for at han ikke har gjort det. Han kan ha vært innlagt i helseinstitusjon, men kan også ha vært sterkt preget av sykdom hjemme.
Alvorlig sykdom eller dødsfall i partens nære familie er også eksempler på slike sterke velferdsgrunner som kan gjør det rimelig å ta klagen under behandling selv om klagefristen er oversittet.
Brudd på NAVs veiledningsplikt
Dersom NAV har brutt veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11, ved ikke å gi parten hjelp til å forstå vedtaket når han har bedt om det innenfor klagefristen eller ikke ved henvendelse å gi parten informasjon om mulighet til å be om fristutsettelse, vil det være grunn til å gi oppreisning for oversittet klagefrist.
Realiteten i saken
Vedtaket fremstår for eksempel som tvilsomt rettslig sett eller saken har stor velferdsmessig betydning for parten.
I forarbeidene er det uttalt: «En særlig grunn kan være at det klages over rettsanvendelsen ved vedtaket. En slik klage kan det være lite rimelig å avvise, fordi rettsspørsmålet ikke derved bringes ut av verden», jf. Ot.prp.nr.3 (1976-1977) s. 93.
Dersom saken gjelder en ytelse til livsopphold skal det mindre til for å ta saken under behandling, enn hvis den gjelder andre forhold. Vedtaket kan også være særlig inngripende for parten, fordi det går ut på tilbakekreving av et betydelig beløp eller tvungen forvaltning av utbetaling.
Dom fra Borgarting lagmannsrett av 27. mars 2015 (LB-2014-12055) gjelder oversittet klagefrist ved vedtak om tilbakekreving av dagpenger med rentetillegg. Klagefristen var oversittet med fire uker. Lagmannsretten uttaler at når saken gjelder tilbakekreving av et betydelig beløp med rentetillegg og klageren i liten grad kan lastes for fristforsømmelsen på grunn av sykdom, er det ikke tvilsomt at særlige grunner taler for å ta klagen under behandling.
Offentlige interesser
Offentlige kan også tilsi at det skjer en ny prøvelse, særlig hvor det er snakk om prinsipielle problemstillinger. Klagen kan for eksempel gjelde et rettsspørsmål det er viktig å få løst, også av hensyn til fremtidige saker.
Eksempler på forhold som vanligvis ikke gir grunnlag for å ta klagen under behandling ved oversittet klagefrist
Reisefravær eller annet fravær fra bopel
Den som planlegger et fravær fra sin bopel så lenge at klagefristen er i fare for å bli oversittet, er selv ansvarlig for avhjelpe dette ved for eksempel å få posten ettersendt, oppnevne en fullmektig eller på forhånd be om fristutsettelse.
Språkproblemer
Språkproblemer i seg selv er ikke en tilstrekkelig grunn for å kunne se bort fra at klagen er satt fram etter at klagefristen er utløpt. Parten har selv ansvar for å søke nødvendig bistand, dersom det er problemer med å forstå skriftlig informasjon, slik at han kan sette seg inn i vedtaket og informasjonen om klageadgang og klagefrist.
Rettsvillfarelse
Alminnelig rettsvillfarelse er ingen grunn for å gi oppreising for oversittet klagefrist, Dersom det er uklarheter rundt avslaget eller informasjonen om klageadgang og klagefrist, må parten kontakte NAV.
Bagatellmessig fristoversittelse
Det er viktig at en klagefrist er fast og forutberegnelig. At fristoversittelsen er kortvarig, er dermed ikke i seg selv grunn til å se bort fra den, men det kan være et moment ved vurderingen av om andre forhold gir grunnlag for å se bort fra fristoversittelsen. Se nærmere om beregning av fristen i rundskrivet til forvaltningsloven § 29 første ledd.
§ 31 Andre ledd
Ved vurderingen av om klagen bør tas under behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre.
Vurderingstemaet her vil særlig være aktuelt i barnebidragssaker, der den andre parten har innrettet seg etter det vedtaket som er truffet, og kan ha interesse av at en for sent fremsatt klage blir avvist, slik at vedtaket ikke kan bli endret til skade eller ulempe for vedkommende.
§ 31 Tredje ledd
I tilfeller hvor klagefristen er oversittet, er fristen i forvaltningsloven § 31 tredje ledd absolutt. Spørsmålet om regelen gjelder i saker hvor det ikke er gitt underretning om vedtaket, er imidlertid mer tvilsomt.
Forvaltningsloven § 31 setter ikke begrensninger i forhold til tilfeller som kommer inn under forvaltningsloven § 35. I tilfeller der klagefristen er oversittet, kan det være grunn til å ta opp saken etter eget tiltak etter forvaltningsloven § 35. Ett års fristen etter forvaltningsloven § 31 vil her ikke gjelde.
§ 32 Første ledd
I forvaltningsloven § 32 første ledd er det gitt retningslinjer for hvor klagen skal fremsettes og hva den skal inneholde mv.
Klagen skal være underskrevet av parten eller hans fullmektig eller ha en kvalifisert elektronisk signatur, jf. esignaturloven § 6, jf. § 3 nr. 3 og 4.
§ 32 Andre ledd
Det er viktig å merke seg at klageren ikke må begrunne sin klage. Det er kun en "bør-regel". Hvis det ikke fremgår klart av klagen, eller omstendighetene for øvrig, hva som er begrunnelse for klagen, skal det organ som mottar klagen i førstehånd (jf. paragrafens første ledd bokstav a)), om nødvendig for å få en forsvarlig saksbehandling, be om nærmere redegjørelse fra klageren. Det settes en kort frist for dette. Selv om klageren ikke kommer med ytterligere redegjørelse, kan saken ikke avvises.
§ 32 Tredje ledd
Dersom klageren innenfor den nye fristen ikke foretar de rettelser eller utfyllinger som det er bedt om, og det av denne grunn foreligger mangler eller feil som medfører at klagen ikke oppfyller de vilkår som er nevnt i paragrafens første ledd, skal klagen avvises (jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd). Hvis manglene eller feilene blir rettet på et senere tidspunkt, må det likevel vurderes om det kan gis oppreisning med hensyn til fristoversittelsen etter forvaltningsloven § 31.
At feilen ikke blir rettet, slik at det er grunnlag for å avvise klagen, er likevel ikke til hinder for at realitetsbehandling kan skje i form av omgjøring dersom det er grunnlag for det, jf. forvaltningsloven § 35.
§ 33 første ledd
Reglene om saksforberedelse ved vedtak i første instans (jf. lovens kapitler IV og V) gjelder i utgangspunktet også i klagesaker. Forvaltningsloven § 33 andre ledd flg. gir visse utfyllende regler.
§ 33 andre ledd
Ved klage skal det organet som har fattet det påklagde vedtaket vurdere hvorvidt det er grunn til å endre eller oppheve sitt tidligere vedtak før saken sendes klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Underinstansen har kompetanse til å endre eller oppheve sitt tidligere vedtak, men bare "dersom den finner klagen begrunnet". Det er altså bare endringer i klagerens favør, ikke endringer som går i motsatt retning, som underinstansen kan foreta. Men endringer i klagerens favør har den fri adgang til å foreta. Barneloven § 75 gjelder for barnebidragsvedtak som er avgjort i medhold av kapittel 8 i barneloven. Etter barneloven § 75 kan Arbeids- og velferdsetaten gå utenfor det partene gjør påstand om i klagesaker og i endringssaker.
Underinstansen skal avvise saken hvisvilkårene for å behandle den ikke foreligger Dette gjelder for eksempel når klagefristen er utløpt. I slike tilfeller må det først vurderes om det bør gis oppreisning, jf. kommentarene til forvaltningsloven § 31.
Avvisningsvedtaket er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd, jf. § 28 første ledd. Klagefristen er tre uker fra parten mottok underretning om avvisningsvedtaket, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd. Se kommentarene til disse bestemmelsene.
§ 33 tredje ledd
I forvaltningsloven § 33 tredje ledd er bestemt at når klageren har en motpart, skal denne varsles snarest mulig om klagen og gis anledning til å uttale seg. Dette gjelder typisk for barnebidragssaker. Motparten skal også ha en kopi av klagen hvis den ikke har et innhold som han etter forvaltningsloven § 19 ikke har krav på å bli kjent med. Varsel kan unnlates i de tilfellene som er nevnt i forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Dette gjelder hvor varsel ikke er praktisk mulig, parten har ikke kjent adresse eller det må anses åpenbart unødvendig. Det er for eksempel ikke nødvendig å sende noe varsel hvis underinstansen finner at klagen må avvises for da er varsel "åpenbart unødvendig".
§ 33 fjerde ledd
Dersom underinstansen opprettholder vedtaket sitt, skal klagesaken overføres til klageinstansen så snart den er «tilrettelagt». Det betyr at underinstansen skal utarbeide et kort oversendelsesbrev. Her skal underinstansen kommentere og imøtegå partens anførsler i klagen og begrunne hvorfor vedtaket blir opprettholdt. Underinstansen har ansvar for å sørge for at samtlige dokumenter som hører til klagesaken, både de som er arkivert elektronisk og de som er arkivert i papirform, blir gjort tilgjengelige for klageinstansen.
Underinstansen skal sende kopi av oversendelsesbrevet til parten, hvis det ikke helt eller delvis har et innhold som han etter forvaltningsloven § 19 ikke har krav på å bli kjent med.
§ 33 femte ledd
Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det er klageinstansen som har hovedansvaret for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Dersom klageinstansen ikke anser det materiale som er oversendt for å være tilstrekkelig, kan den enten selv foreta nærmere undersøkelser eller pålegge underinstansen å gjøre det. Det er opp til klageinstansens vurdering å avgjøre hva som er mest hensiktsmessig i den enkelte sak. Når saken ikke er tilstrekkelig opplyst til at NAV Klageinstans finner det forsvarlig å fatte realitetsvedtak i saken, vil klageinstansen som hovedregel oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling der. Se forvaltningsloven § 34 siste ledd og kommentarene til denne bestemmelsen.
§ 34 Første ledd
Hvis vilkårene for å behandle klagen ikke er oppfylt, skal klageinstansen avvise saken. Klageinstansen må likevel, i likhet med underinstansen, vurdere oppreisning med hensyn til fristoversittelsen etter forvaltningsloven § 31.
Klageinstansen er ikke bundet av at underinstansen har funnet vilkårene oppfylt. Dette gjelder både vilkårene i forvaltningsloven § 32 og muligheten til å gi oppreisning etter forvaltningsloven § 31. Det må her presiseres at det også er adgang til å påklage både underinstansens og klageinstansens vedtak om å avvise klagen, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd og § 28 første ledd. Når det gjelder klageinstansens avvisning, gjelder dette kun når det fra før ikke er skjedd en avvisning i underinstansen, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd. Enkelte av klageinstansens avvisningsvedtak kan imidlertid ankes inn for Trygderetten, jf. folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum. Dette gjelder blant annet klager som gjelder ytelser etter folketrygdloven og barnetrygd, jf. trygderettsloven § 2. Vedtaket kan da ankes inn for Trygderetten både når klageinstansen i sitt vedtak har stadfestet underinstansens vedtak om avvisning og når klageinstansen har truffet avvisningsvedtak i første instans, for eksempel der underinstansen har gitt oppreisning for oversittet klagefrist, men klageinstansen avviser klagen som for sent fremsatt, jf. forvaltningsloven § 34 første ledd andre punktum. Dersom klagen avvises etter reglene i andre ledd, må medlemmet gjøres oppmerksom på at selve avvisningsvedtaket kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd, jf. § 28 første ledd. Klagefristen er tre uker fra parten mottok underretning om avvisningsvedtaket, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd. Se kommentarene til disse bestemmelsene.
§ 34 Andre ledd
Klageinstansen kan prøve alle sider av saken. Men den må holde seg til "saken". Det er ikke alltid lett å avgjøre hva som er samme sak. Generelt kan man si at det som inngår i en og samme avgjørelsesprosess utgjør en sak.
Klageinstansen er ikke bundet verken av begrunnelsene/grunnlagene som klageren har fremsatt for klagen eller som underinstansen har lagt til grunn i sitt vedtak og innstilling til klageinstansen Klageinstansen skal vurdere de synspunktene klageren kommer med, og kan også ta opp andre forhold som ikke er berørt av klageren, men som etter klageinstansens vurdering har betydning for klagesaken. Videre er klageinstansen heller ikke bundet av partenes påstander.
§ 34 Tredje ledd
Klageinstansen har også en viss anledning til å endre underinstansens vedtak til klagerens ugunst. Adgangen til å endre vedtaket til klagerens ugunst skal benyttes med varsomhet. I tilfeller hvor klageinstansen vurderer å endre vedtaket til klagerens ugunst, skal klageren underrettes/forhåndsvarsles om dette og gis anledning til å komme med merknader. Det samme gjelder den part som ikke har påklaget vedtaket i saker hvor det er to private parter. Meldingen om en endring til klagerens ugunst må være sendt han innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Hvis dette ikke skjer, kan slik endring ikke foretas.
Det er viktig å merke seg at etter barneloven § 75 gjelder det særregler for barnebidragsvedtak som er avgjort i medhold av kapittel 8 i barneloven. Etter denne bestemmelsen kan Arbeids- og velferdsetaten gå utenfor det partene gjør påstand om i klagesaker og i endringssaker. Det betyr at et overordnet organ kan endre vedtak til ugunst for klageren. Kravet om at melding om endring til ugunst for klageren må være sendt ham/henne innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen, gjelder ikke for barnebidragsvedtak som er avgjort i medhold av kapittel 8 i barneloven. Ved andre vedtak på barnebidragsområdet gjelder forvaltningsloven § 34 på vanlig måte.
Tidsbegrensningen i tredje ledd gjelder ikke der adgangen til omgjøring også følger av forvaltningsloven § 35. Dette fordi forvaltningsloven § 35 ikke har noen bestemmelse om tidsbegrensning.
§ 34 Fjerde ledd
Hvorvidt klageinstansen skal realitetsbehandle saken selv, eller kun oppheve underinstansens vedtak for så å sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling, avhenger blant annet av om klageinstansen har de nødvendige opplysninger til å realitetsbehandle saken. Det kan også være tilfeller hvor saken endrer seg fortløpende, slik at det er nødvendig at saken behandles av underinstansen som til enhver tid er oppdatert. Det kan også være tilfeller hvor det er behov for nærmere utredning, og det av den grunn er naturlig at underinstansen overtar den videre behandling av saken.
Klageinstansen plikter selv å treffe en avgjørelse i saken; enten denne går ut på å treffe et nytt vedtak eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Klageinstansens avgjørelse i klagesaken vil være et enkeltvedtak enten det går ut på å stadfeste førsteinstansvedtaket eller åendre det. Når klageinstansen opphever førsteinstansvedtaket og pålegger underinstansen å behandle saken på ny, blir det gjort i en beslutning. Klageinstansens avgjørelse kan også gå ut på en kombinasjon, for eksempel ved at deler av vedtaket blir omgjort, mens resten blir opphevet og saken sendt tilbake for ny behandling. Klageinstansen har adgang til å oppheve underinstansens vedtak uavhengig av om de feilene det lider av medfører ugyldighet eller ikke.
Forvaltningsloven § 35 regulerer et forvaltningsorgans mulighet til å endre eget vedtak uten at det er påklaget. Klageinstansen og et overordnet organ kan også omgjøre underinstansens vedtak. Men, omgjøring etter forvaltningsloven § 35 kan også skje når vedtaket er påklaget. Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven (Ot.prp.nr.38 (1964-1965) og langvarig fast praksis. Når et enkeltvedtak omgjøres, blir vedtaket om omgjøring et nytt enkeltvedtak. Behandlingen av omgjøringsspørsmålet må derfor skje etter reglene i forvaltningslovens kapittel IV. Det må derfor sendes ut nytt forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16 og underretning etter forvaltningsloven § 17 og så videre. Se bestemmelsene i kap. III og IV og kommentarene til disse. Forvaltningsloven § 35 gjelder endring på vedtaket fordi det i ettertid viser seg at det lider av feil eller mangler som var, eller kunne vært, kjent på vedtakstidspunktet. Det er viktig å sondre mellom omgjøring av vedtak på grunn av slike feil og de ulike hjemlene som finnes i særlovene for å revurdere vedtak på grunn av etterfølgende endringer (se for eksempel den generelle regelen folketrygdloven § 21-6 med videre henvisninger til særhjemler i stønadskapitlene).
Selv om klage- eller ankefristen er utløpt, kan parten be forvaltningsorganet om å omgjøre eget vedtak etter forvaltningsloven § 35.
§ 35 Første ledd
Vedtaksorganet har adgang til å omgjøre sitt eget vedtak uten at det er påklaget. Et NAV- kontor kan ikke omgjøre et annet NAV-kontors vedtak, med mindre parten har flyttet eller et kontor har overtatt et annet kontors fullmakter som følge av nedleggelse, sammenslåing el. Et vedtak som er fattet av et resultatområde (underinstans, klageinstans) kan bli omgjort av en annen avdeling innenfor samme resultatområde. Klageinstansen kan også gjøre om underinstansens vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 andre ledd. Se kommentar nedenfor.
I bokstavene a, b og c er det oppstilt tre alternative vilkår for når det organet som har fattet vedtaket kan endre det. At vilkårene er alternative, innebærer at det er nok at ett av dem er oppfylt for at omgjøring kan skje.
§ 35 første ledd bokstav a)
Det første alternative vilkår er at "endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser...". Hvorvidt endringen er til skade vil som regel være enkelt å vurdere, særlig på folketrygdlovens område.
Praktiske eksempler på omgjøring som ikke er "til skade", vil være at søknader som opprinnelig ble avslått, senere innvilges, eller at søknader som i første omgang bare ble delvis innvilget, senere innvilges fullt ut eller i større grad. Videre vil plikter som er pålagt kunne bli opphevet eller innskrenket, og fratatte rettigheter bli gitt tilbake.
Et vedtak kan når som helst omgjøres til gunst for parten. Omgjøring kan for eksempel skje selv om klagefristen er oversittet og det ikke er grunnlag for å gi oppreisning for fristoversittelsen, jf. forvaltningsloven § 31 eller selv om klagen ikke fyller formkravene i forvaltningsloven § 32. Forvaltningsorganet har plikt til å gjøre om eget vedtak til gunst for parten. Men,det er viktig å være klar over at i visse tilfeller vil en omgjøring kunne være til fordel for en part, mens den er til skade for en annen som er part i samme sak eller en som vedtaket direkte tilgodeser. Praktisk er her bidragssakene. Så lenge omgjøringen vil være til skade for en part, kan omgjøring ikke skje med hjemmel i dette alternativet.
§ 35 første ledd, bokstav b)
Det andre alternative vilkår er at "underretningen om vedtaket ikke er kommet frem til vedkommende og vedtaket heller ikke er offentlig kunngjort..."
Bakgrunnen for denne omgjøringsadgangen et at parten, når vedkommende ikke er blitt underrettet om vedtaket, ikke har fått noen berettiget forventning til vedtakets innhold eller har hatt mulighet til å innrette seg i tillit til det.
Det vil kun være aktuelt å omgjøre etter dette alternativet i det tilfellet omgjøring er til skade for parten eller noen vedtaket direkte tilgodeser, jf. ovenfor om bokstav a.
Det kan spørres om det er tilstrekkelig at en underretning har kommet frem til mottakeren (brevet ligger for eksempel i postkassen), eller om han også må ha gjort seg kjent med den. Antagelig er det tilstrekkelig at underretningen har kommet frem, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 97.
Selv om man ikke klarer å stoppe underretningen, vil det være mulig å beholde retten til omgjøring til skade. Dette kan skje ved at vedkommende, før underretningen er kommet frem, orienteres muntlig over telefon om at vedkommende må se bort fra den underretningen som denne snart vil motta. Det skal tas notat fra samtalen, jf. forvaltningsloven § 11d. Hvilken form underretningen om vedtaket har, er ikke avgjørende. Det er ikke et krav om at parten har mottatt et skriftlig vedtak. Også hvor parten muntlig er underrettet om vedtaket, vil adgangen etter bokstav b til å omgjøre vedtaket være avskåret. Men underretningen eller kunngjøringen må ha kommet fra det organ/etat som har truffet vedtaket. Dersom NAV Kontaktsenter underretter parten muntlig om vedtaket, er omgjøringsadgang avskåret, selv om det ikke er denne enheten som har fattet vedtaket.
Når underretning om vedtak skjer ved bruk av elektronisk kommunikasjon, skal vedtaksorganet sørge for at varsel om at enkeltvedtak er fattet blir sendt til parten sammen med informasjon om hvor og hvordan vedkommende kan skaffe seg kunnskap om innholdet, jf. eForvaltningsforskriften § 8 tredje ledd.
Informasjonssystemet skal registrere tidspunktet for når parten har skaffet seg tilgang til enkeltvedtaket, og data som bekrefter at vedkommende har rett til å gjøre seg kjent med vedtaket. Har parten ikke skaffet seg tilgang til enkeltvedtaket innen én uke fra det tidspunktet vedtaket ble gjort tilgjengelig, og varsel sendt, skal parten varsles en gang til, jf. eForvaltningsforskriften § 8 fjerde ledd.
Underretning om vedtaket har ikke kommet fram til parten før på det tidspunktet informasjonssystemet har registrert at han har skaffet seg tilgang til det. Det er på dette tidspunktet omgjøringsadgangen er avskåret, selv om han ikke faktisk har åpnet vedtaket.
§ 35 Første ledd bokstav c)
Det tredje alternative vilkår er at "vedtaket må anses ugyldig". Et vedtak som er ugyldig av materielle, prosessuelle eller personelle grunner (se nærmere om type feil under), kan dermed omgjøres selv om:
Bestemmelsen gjelder, som de andre reglene i første ledd, omgjøring av eget vedtak. Se nærmere om «eget vedtak» over, i den innledende kommentaren til forvaltningsloven § 35 første ledd. Det følger ikke direkte av loven at underintansen og klageinstansen ved klage har hjemmel til å omgjøre et ugyldig vedtak til skade for klager. Det følger imidlertid av forarbeidene til forvaltningsloven (Ot.prp.nr.38 (1964-1965) og langvarig fast praksis at forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c også kommer til anvendelse i klagesaker.
Det har i prinsippet ingen betydning for omgjøringsadgangen om omgjøringen vil være til gunst eller ugunst for partene, men det vil først og fremst være aktuelt å benytte bokstav c ved omgjøring til ugunst for en part. Ved omgjøring til gunst, benyttes forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a.
Det foreligger ingen tidsfrist for omgjøringsadgangen.Tiden er likevel et av flere momenter som har betydning ved vurderingen av hva rettsvirkningen av at vedtaket anses ugyldig skal bli.
Det er ingen spesiell regulering av ugyldighetsspørsmålet i trygderetten, verken i folketrygdloven eller de øvrige lovene Arbeids- og velferdsetaten forvalter. Den alminnelige ugyldighetslæren i forvaltningsretten gjelder.
Det er viktig å være oppmerksom på at når en skal vurdere å gjøre om et vedtak til ugunst for parten på grunn av ugyldighet, skal vurderingen gjøres i tre omganger:
For det første må en ta stilling til om vedtaket lider av feil og i så tilfelle; hvilken/ hvilke feil (trinn 1). Se nærmere nedenfor.
For det andre må en vurdere om feilen har virket inn, eller har kunnet virke inn, på vedtakets innhold slik at det medfører ugyldighet (trinn 2). Ikke alle feil medfører ugyldighet. Feilen må være vesentlig. Ugyldighet forutsetter kompetansesvikt; mangler ved innholdet eller mangler ved saksbehandlingen. Se nærmere nedenfor.
For det tredje må en vurdere hvilke rettsvirkninger ugyldigheten skal få (trinn 3). En må for eksempel vurdere om det foreligger plikt til å gjøre om vedtaket, om for mye utbetalt ytelse skal kreves tilbake eller om parten kan ha krav på erstatning på grunn av feil NAV har gjort. Se nærmere nedenfor under overskriften «Rettsvirkninger av ugyldighet – omgjøringsplikt?»
1. Feil (kompetansesvikt) som kan medføre ugyldighet (trinn 1)
1.1 Feil ved innholdet i vedtaket (materielle feil):
1.1.1 Feil i rettsanvendelsen.
1.1.2 Feil eller mangelfullt faktum
1.1.3 Det foreligger feil ved skjønnsutøvelsen
1.2. Feil ved måten vedtaket er blitt til på eller hvem som har fattet det (prosessuelle eller personelle feil) Eksempler på prosessuelle feil er at det foreligger feil i saksbehandlingen, enten ved at man har brutt saksbehandlingsreglene i lov eller i særlov.
Eksempler på saksbehandlingsfeil er manglende forhåndsvarsel, jf. § 16, manglende utredning av saken, jf. forvaltningsloven § 17 og mangler ved begrunnelsen av vedtaket, jf. forvaltningsloven § 24.
Eksempler på personelle feil er at vedtaket er fattet av feil organ eller feil person. Se rundskriv til korvaltningsloven §§ 6 flg. om habilitet. Se fullmaktsoversikten i Vedlegg 1 til hovednummer 30.
Personelle og prosessuelle feil har til felles at innholdet kan være riktig selv om det er feil ved den måten avgjørelsene er blitt til på. Slike feil fører som regel ikke til ugyldighet, med mindre de kan ha virket inn på avgjørelsens innhold.
Om saksbehandlingsfeil (prosessuelle feil) heter det i forvaltningsloven § 41 at brudd på forvaltningslovens saksbehandlingsregler i saker som gjelder enkeltvedtak, ikke medfører ugyldighet dersom "det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold". Hvorvidt og i hvilken grad saksbehandlingsfeil medfører ugyldighet, vises det til kommentarene til forvaltningsloven § 41 om virkning av saksbehandlingsfeil generelt.
Lovbundne vedtak, som er den store hovedregel i Arbeids- og velferdsetaten, blir sjelden ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil. Men, saksbehandlingsfeil kan lett føre til at vedtaket lider av innholdsmangler. Dersom saken ikke er tilstrekkelig utredet, vil det svært ofte ha ført til at det er lagt feil eller mangelfullt faktum til grunn i vedtaket, noe som igjen kan ha ført til at rettsanvendelsen har blitt feil. Det er derfor viktig at en utreder hele feilen for å se hva som ble sluttresultatet, og ikke stopper etter å ha slått fast at det foreligger en saksbehandlingsfeil. Hva gjelder personelle kompetansemangler beror denne vurderingen på hva slags kompetanseoverskridelse det dreier seg om. Hvis avgjørelsene er truffet av et organ som er overordnet det kompetente, skal det mye til før avgjørelsene kjennes ugyldig - selv om det overordnede ikke anses kompetent Dersom et underordnet organ har overskredet sin kompetanse, vil vedtaket som hovedregel være ugyldig, men overordnet organ kan godkjenne vedtaket som sitt (ratihabisjon) og da kan det likevel bli gyldig.
Dersom vedtaket er truffet av en inhabil saksbehandler, er det en feil som lett kan tenkes å ha virket inn på resultatet. Selv om vedtaket mest sannsynlig ville gått ut på det samme, er praksis i Arbeids- og velferdsetaten at vi uansett legger til grunn at vedtaket er ugyldig ved inhabilitet. Det er lagt avgjørende vekt på at publikum skal kunne ha tillit til at vedtakene blir fattet av habile saksbehandlere.
3. Hvilke rettsvirkninger skal ugyldigheten få (trinn 3 ) – foreligger det omgjøringsplikt?
Ordet «kan» i § 35 første ledd kan tyde på at det foreligger et hensiktsmessighetsskjønn, det vil si et fritt skjønn for forvaltningsorganet dersom vilkårene for omgjøring er tilstede, det vil si at vedtaket er ugyldig.
Det vil likevel være plikt for både underinstans og klageinstans til å omgjøre et ugyldig vedtak til gunst for parten. Det er lagt til grunn rettspraksis og juridisk teori og er fast og innarbeidet praksis i Arbeids- og velferdsetaten. Parten kan som følge av omgjøringen ha krav på etterbetaling av ytelse eventuelt med renter.. Se rundskrivene til folketrygdloven §§ 22-12, 22-13, 22-14 og 22-17. I enkelte saker kan det også være grunnlag for erstatningskrav fra parten. Se Vedlegg 1 til kapittel 21.
Dersom det ugyldige vedtaket er til gunst for parten, er det derimot ingen plikt til å omgjøre det til skade for han. Det må gjøres en helt konkret vurdering i hver sak der vedtaket er ugyldig. Det er lite rettspraksis om dette. I juridisk teori er det fremholdt at hensynet til parten, bør tillegges stor vekt (Eckhoff/ Smith). Momenter i vurderingen;
Trygderetten har i flere kjennelser uttalt at det er ankemotparten (NAV) som har bevisbyrden for at vilkårene for omgjøring til skade er til stede. Se for eksempel Trygderettens kjennelser av 11. oktober 2013 (TRR-2013-1857) og 30. oktober 2009 (TRR-2009-1607).
Dersom parten ikke er å bebreide for at vedtaket ble ugyldig og det har gått en viss tid, slik at han har innrettet seg i tillit til vedtaket, skal det mye til for å gjøre det om til skade for han. Dette vil i alle fall gjelde dersom parten i vedtaket har fått innvilget en ytelse til livsopphold.
Sivilombudsmannen har uttalt seg om forvaltningens egen omgjøring av ugyldige vedtak i flere saker. Se for eksempel SOM-2012-1080, der ombudsmannen uttalte at to og et halvt år fra vedtaket ble fattet til det ble omgjort var for lang tid når parten ikke var å bebreide og hadde innrettet seg etter den tillatelsen han hadde fått.
Er parten derimot å bebreide, for eksempel fordi han har gitt uriktige opplysninger som har vært avgjørende for resultatet i vedtaket, vil det være mindre grunn til å vektlegge innrettelseshensynet og tiden som har gått. Det ugyldige vedtaket vil da som hovedregel kunne omgjøres til skade for parten.
Dersom det må framstå som åpenbart for parten at NAV i vedtaket har lagt avgjørende vekt på feilaktige faktiske opplysninger, vil omgjøring være mer aktuelt enn der det er lovtolkningen som har sviktet, selv om det ikke er parten selv som har gitt disse opplysningene. Tiden som har gått og innrettelseshensynet vil da ha mindre vekt. Parten vil kunne være subjektivt å bebreide hvis han ikke melder fra til NAV som feilen.
I saker der underinstans eller klageinstans etter en avveining av momentene kommer til at vedtaket skal omgjøres til skade kan resultatet av omgjøringen være enten at det blir fattet et nytt vedtak om opphør eller reduksjon av innvilget ytelse med virkning framover i tid eller om opphør eller reduksjon fra innvilgelsestidspunktet i det vedtaket som er omgjort. Også ved denne vurderingen vil det være avgjørende om ugyldighetsgrunnen var åpenbar for parten og/ eller om han er å bebreide for at vedtaket ble ugyldig.
Dersom det er grunnlag for å omgjøre vedtaket fra innvilgelsestidspunktet, vil det som regel foreligge en periode med feilutbetaling og som oftest være grunnlag for å opprette en tilbakekrevingssak. Se blant annet rundskrivene til §§ 22-15 flg.
§ 35 Annet og tredje ledd
Adgangen for et overordnet organ til å omgjøre et underordnet organs vedtak gjelder ikke bare for det nærmeste overordnede organ, men også organ som befinner seg et eller flere trinn opp på rangstigen. Det kreves ikke at det foreligger noen klageadgang, men det er en forutsetning at det foreligger et faglig overordningsforhold. Arbeids- og velferdsdirektoratet er overordnet alle andre organer i NAV. NAV Klageinstans er ikke overordnet organ i forhold til underinstansene, men klageinstansen har samme adgang til omgjøring. Hvis vilkårene som nevnt ovenfor under første ledd foreligger, kan også klageinstansen omgjøre underinstansens vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 annet ledd. Arbeids- og velferdsdirektoratet kan omgjøre vedtakene til alle underordnede organer. Arbeid- og sosialdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet er overordnet Arbeids- og velferdsdirektoratet. I tillegg til dette er klageinstansen og overordnet organ i forvaltningsloven § 35 tredje ledd gitt en videre adgang til omgjøring av underordnet organs vedtak enn adgangen er etterførste ledd. Det bestemmes her at selv om vilkårene etter første ledd ikke er oppfylt, kan et overordnet organ endre et underordnet organs vedtak "dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det". Det er ikke nødvendig at vedtaket kan være gjenstand for klage, dvs. at overordnet organ ikke behøver å være klageorgan i saken.
Når det gjelder "... hensyn til andre privatpersoner...", forutsetter det at det er flere parter i saken. Derfor vil bestemmelsen meget sjelden være anvendelig i saker etter folketrygdloven, men aktuelt i bidragssaker der det er to eller flere parter.
Hvilke "... offentlige interesser..." som skulle tilsi omgjøring kan ikke beskrives uttømmende. Et eksempel er at opprettholdelse av et enkelt vedtak får så stor prinsipiell betydning for andre, tilsvarende saker, at det vil ha store økonomiske konsekvenser å opprettholde vedtaket.
Vi antar imidlertid at disse forhold vil være lite aktuelle på vårt område. Retten til ytelser etter folketrygdloven er strengt lovregulerte med lite rom for skjønnsmessige avgjørelser. I generell forvaltningsrett forutsetter omgjøring med hjemmel i forvaltningsloven § 35 tredje ledd en klar interesseovervekt for det offentlige eller andre private personer. Denne omgjøringsadgangen er tidsbegrenset. Hvis det overordnede organ vil overprøve vedtaket, må melding om dette sendes den private part innen tre uker etter at det ble sendt melding om vedtaket (vedtaket som det er snakk om å omgjøre). Videre må omgjøringsvedtaket (melding om at vedtaket er omgjort) sendes vedkommende innen tre måneder etter samme tidspunkt (når det ble sendt melding om det opprinnelige vedtaket som det er snakk om å omgjøre).
§ 35 Femte ledd
Her bestemmes at begrensningene i omgjøringsadgangen i henhold til forvaltningsloven § 35 for øvrig ikke gjelder når endringsadgangen følger av annen lov, f.eks. folketrygdloven og barneloven § 75, vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler. En slik omgjøringsadgang følger ikke av vedtakene Arbeids- og velferdsetaten fatter. Etaten omgjør heller ikke gyldige vedtak til ugunst for parten i medhold av alminnelige forvaltningsrettslige regler, men forholder seg til de begrensningene som er gitt i forvaltningsloven § 35 første og tredje ledd. .
Forvaltningsloven § 36 første ledd gjelder en parts rett til å få dekket sakskostnader av det offentlige. Hovedregelen etter bestemmelsen er at når det har skjedd en endring til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Dette gjelder med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot slik dekning. Bestemmelsens første ledd gjelder partens rett til å få dekket sakskostnader av det offentlige. Andre ledd gir regler for rett til dekning av sakskostnader fra den annen part. Tredje ledd gir nærmere regler om hvilken instans som skal behandle krav om dekning av sakskostnader, hvilken instans som er ansvarlig for at utgiftene blir dekket, samt frist for kravsfremsettelse. I bestemmelsens fjerde ledd er det gitt regler om forvaltningens plikt til å orientere parten om retten til å kreve dekning av sakskostnader når et vedtak endres til gunst for parten.
Dersom vilkårene i forvaltningsloven § 36 er oppfylt har parten et rettskrav på dekning jf. formuleringen "skal".
I det følgende vil de enkelte vilkårene i forvaltningsloven § 36 bli gjennomgått.
§ 36 første ledd
Bestemmelsens generelle virkeområde - "vedtak"
Med "vedtak" siktes primært til enkeltvedtak. Bestemmelsen gjelder derfor ikke forskrifter, men der forskriften ligger nær opp til enkeltvedtakssituasjonen, kan det være nærliggende å bruke forvaltningsloven § 36 analogisk, se f.eks Ombudsmannens Årsmelding 1988 s. 82 og uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling i sak 2000/15339.
Avgjørelser som gjelder prosessuelle rettigheter og plikter faller utenfor definisjonen av begrepet enkeltvedtak og omfattes derfor ikke av forvaltningsloven § 36. Prosessuelle beslutninger er ikke bestemmende for en parts materielle rettsstilling. Eksempler på slike beslutninger er avslag på krav om oppsettende virkning etter forvaltningsloven § 42, avslag på krav om dokumentinnsyn etter forvaltningsloven § 21 og pålegg om å gi opplysninger etter forvaltningsloven § 14. Også opphevelse av vedtak er en prosessuell beslutning.
Instruks til et organ eller en tjenestemann om saksbehandlingen i en helt konkret sak, vil heller ikke være vedtak i lovens forstand.
Krav til resultat - "endret til gunst"
Før 1995 hadde forvaltningsloven § 36 en bestemmelse i sitt daværende andre ledd som åpnet for å tilkjenne sakskostnader på grunnlag av rimelighetsbetraktninger i tilfeller som ikke falt inn under første ledd. Andre ledd ble opphevet og adgangen til å dekke sakskostnader i tilfeller der det ikke var fattet vedtak om endring til gunst, falt ved dette bort. Slik forvaltningsloven § 36 lyder i dag, kan sakskostnader bare tilkjennes dersom vilkåret ”endret til gunst” er oppfylt. Vilkåret innebærer at det må være fattet et nytt materielt vedtak eller at det tidligere vedtaket er opphevet. Parten må i det nye vedtaket eller som følge av opphevelsen ha fått endret sin rettsstilling til fordel for seg. Sakskostnader kan dekkes både ved hel og delvis omgjøring til gunst.
Vedtaket kan være endret, enten som følge av klagebehandling eller som følge av omgjøring.
Nærmere om forhold som medfører at det har skjedd en "endring til gunst"
For å få dekket sakskostnader i medhold av forvaltningsloven § 36 er det et vilkår at endringen skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.
Forhold innenfor forvaltningens kontroll er typisk:
Dersom endringen skyldes partens eget forhold eller andre forhold utenfor forvaltningens kontroll, gis det ikke dekning av sakskostnader. Det gis heller ikke dekning dersom andre særlige forhold taler mot dette.
Eksempel på endring som skyldes partens eget forhold kan være at parten først i klage- eller ankeomgangen gir Arbeids- og velferdsetaten opplysninger som parten hadde tilgang til og som gir grunnlag for å imøtekomme kravet. Det må være opplysninger som etaten selv ikke burde ha innhentet, jf. forvaltningsloven § 17.
Eksempler på endringer som følge av forhold verken parten eller Arbeids- og velferdsetaten kunne ha kontroll over, kan være at det har skjedd endringer i det faktiske avgjørelsesgrunnlaget etter at vedtaket ble fattet: Klagen eller anken tas til følge fordi lidelsen er forverret, sivilstatusen endret eller fordi ny medisinsk viten tilsier at en tilstand bør godkjennes som sykdom etter folketrygdloven. I slike tilfeller har parten ikke krav på å få dekket sakskostnader.
Dersom det skjer lovbaserte endringer i forvaltningens praksis eller det vedtas endringer i regelverket av betydning for vedtakets innhold, vil også dette være forhold utenfor forvaltningen kontroll. Krav om sakskostnader skal avslås dersom nytt regelverk har som konsekvens at vedtaket blir omgjort til gunst.
Sakskostnader skal heller ikke innvilges dersom andre særlige forhold taler mot det. Forarbeidene gir ingen veiledning når det gjelder å finne eksempler på særlige forhold som taler mot å gi sakskostnader i forhold til våre saksområder.
Bestemmelsen har hittil ikke hatt noen praktisk betydning, men innebærer at det utover de to foran nevnte forhold, kan tenkes å forekomme tilfeller der krav om sakskostnader bør avskjæres.
Særlig om opphevelse
Forvaltningsloven § 36 kommer til anvendelse når et vedtak oppheves til gunst for en part.
Opphevelsen anses for å være til gunst for en part dersom opphevelsen medfører en midlertidig eller endelig endring i rettsstillingen, og denne endringen er til partens fordel.
Opphevelser som fører til endelige endringer av rettsstillingen, vil bare helt unntaksvis være aktuelt på folketrygdlovens område. I praksis er det opphevelser som gir bruker en midlertidig forbedring av rettsstillingen, som utløser krav på sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Selve opphevelsen av et vedtak er en prosessuell avgjørelse. Det er innholdet i det opphevede vedtaket som er avgjørende for om det ved opphevelsen har skjedd en endring (i den materielle rettsstillingen som er) til gunst. Hovedsakelig dreier det seg om opphevelser av vedtak som pålegger bruker en plikt eller byrde. Som eksempler kan nevnes opphevelser av vedtak om tvungen forvaltning av trygdeytelse eller av vedtak om tilbakekreving. I slike tilfeller kan dekning av sakskostnader tilkjennes etter forvaltningsloven § 36, uavhengig av det endelige utfallet av saken.
Derimot vil det som hovedregel ikke være grunnlag for å tilkjenne dekning av sakskostnader etter § 36 i de tilfeller der opphevelsen ikke fører til (endelig eller midlertidig) endring av rettsstillingen. Typiske eksempler er opphevelser av vedtak om avslag på krav om ytelser etter folketrygdloven. Opphevelsen gir ikke bruker rettigheter utover de rettighetene han hadde på søknadstidspunktet. Klager mottok ikke ytelsen før søknaden ble fremsatt, ikke etter at underinstansen hadde avslått søknaden og heller ikke etter at avslagsvedtaket var opphevet. Rettsstillingen er uforandret. Klager kan ikke kreve sakskostnader dekket før en eventuell fornyet behandling fører til en endring av rettsstillingen til hans gunst.
Det har i utgangspunktet ingen betydning for sakskostnadsspørsmålet at klager har nådd frem med sin påstand om at det opphevede vedtaket var feil og således vunnet en prosessuell seier. Det vises til forarbeidene til forvaltningsloven § 36 (Ot.prp. nr. 27 (1968-1969) s. 47 der det står følgende: ”Det at et vedtak blir opphevd, vil ikke i seg selv innebære at det endres til gunst for parten. Her må man se på hva resultatet endelig blir.”
Sivilombudsmannen har uttalt seg kritisk til denne regelforståelse og praksis (SOMB 2009-343), (SOMB-2007-77, s. 272) og (SOMB 2004-60, s. 232).
Arbeids- og velferdsdirektoratet legger til grunn Justisdepartementets Lovavdelings fortolkning av bestemmelsen. I henhold til denne fortolkningen skal sakskostnader som hovedregel ikke tilstås i saker der opphevelsen skyldes en saksbehandlingsfeil, og ikke medfører en materiell endring til gunst for parten, jf. JDLOV – 2009 -1962.. Lovavdelingen uttaler imidlertid at sakskostnader rent unntaksvis kan tilstås også i slike tilfeller. Det er i brev JD-2009-1962 gitt anvisning på relevante momenter i vurderingen av om det skal tilkjennes sakskostnader i de tilfellene et vedtak blir opphevet og hjemvist på grunn av saksbehandlingsfeil. I brevet vises det til følgende tidligere uttalelse fra Lovavdelingen:
«Det kan spørres om det er mulig å oppstille noe mer presise retningslinjer for når forvaltningen bør tilkjenne saksomkostninger ved en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse. Etter § 20-12 i tvisteloven 2005 … kan en part i en rettssak kreve dekket kostander fra det offentlige hvis feilen skyldes at retten er «vesentlig å bebreide» (første ledd bokstav b). Etter vårt syn vil dette momentet være et viktig argument for å tilkjenne omkostninger også når forvaltningen begår saksbehandlingsfeil. Dette innebærer i realiteten ikke noe mer enn det som allerede følger av en vurdering etter alminnelig erstatningsrettslige regler.»
Det fremkommer videre følgende av brevet: «Ut over dette vil vi anta at relevante momenter i vurderingen av om det skal tilkjennes sakskostnader i slike saker, vil være i hvilken grad forvaltningen er å bebreide for feilen som førte til opphevelse av underinstansens vedtak, om parten (også) er å bebreide for feilen, hvor viktig saken er for parten, hvor store «nødvendige» kostander parten har pådratt seg for å få underinstansens negative vedtak opphevet, og hvor sannsynlig det er at parten vil få medhold ved underinstansens fornyete behandling av saken.»
Tanken er at dekning av sakskostnader i gruppe 3-tilfelle skal kunne tilkjennes også utover de tilfeller der brudd på saksbehandlingsreglene kan medføre et erstatningsansvar for det offentlige.
Hva dekkes? Vesentlighetskriteriet
Det er ”vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket” som skal dekkes etter forvaltningsloven § 36. Ut fra en alminnelig språklig forståelse, refererer vesentlighetskriteriet seg til kostnadens størrelse. Vesentlighetskriteriet innebærer visse begrensinger i dekningen. Vesentlighetskravet må altså forstås som et kvantitetskriterium.
Slik forvaltningsloven § 36 opprinnelig lød, tilkjente den kun dekning av "særlige" kostnader. Denne uttrykksmåten forutsatte at sedvanlige utgifter til porto, reiseutgifter og tap ved tidsspille og lignende skulle dekkes av parten selv. Som "særlige" sakskostnader kom i første rekke i betraktning utgifter til fullmektig eller annen sakkyndig bistand. I Ot. prp. nr. 27 (1968-69) s. 47) ble følgende uttalt:
"Partens utgifter i forbindelse med forvaltningssaker vil kunne variere en del fra tilfelle til tilfelle, men vanligvis vil det dreie seg om mindre beløp. Samtidig kan det undertiden føre til urettferdige resultater at den person som ønsker å føre sin sak selv, ikke får dekket sakskostnadene, mens det motsatte kunne ha blitt tilfelle om han hadde brukt sakkyndig hjelp. Justisdepartementet mener derfor det bør lempes noe på den foran nevnte begrensning og foreslår at dekningsregelen skal gjelde "vesentlige kostnader". Det vil likevel bare være kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket som vil kunne kreves dekket. Partenes tap ved tidsspille o.l. omfattes ikke av bestemmelsen".
Endringen av bestemmelsen i 1977 innebar en lemping. Det kunne synes noe ubegrunnet og urimelig å behandle en type reelle kostnader annerledes enn andre. Ved å endre vilkåret om ”særlige kostnader” til et vilkår om ”vesentlige kostnader” er det ut fra en naturlig tolkning gitt anvisning på et kvantitetskriterium.
Er de samlede kostnadene vesentlige og tilstrekkelig sannsynliggjort, har klageren krav på å få dekket alle sine kostnader, selv om utgiftspostene hver for seg ikke er å anse som vesentlige.
Hva dekkes? Kostnadsbegrepet
Det følger av en direkte tolkning av forvaltningsloven § 36 at det er "parten" som kan kreve sakskostnader dekket. Det er i utgangspunktet likegyldig hva slags kostnader det er snakk om så lenge disse har vært vesentlige og nødvendige for å endre vedtaket. Det vises til det som er sagt ovenfor om vesentlighetskriteriet. Begrepet "kostnader" vil imidlertid typisk kunne omfatte poster som direkte utlegg til advokat/salærkrav, utgifter til annen sakkyndig hjelp og reisekostnader. Dersom parten tilkjennes dekning av reisekostnader, legges Statens satser til grunn.
Advokatens normale kontorutgifter, herunder utgifter til telefon, porto og fotokopiering, anses i utgangspunktet inkludert i advokatens salær. Det er bare ekstraordinære kontorutgifter som advokaten kan kreve dekket i tillegg til salæret, for eksempel omfattende kopiering av saksdokumenter.
Lovavdelingen antar også at kostnadsbegrepet omfatter etableringsgebyr og/eller renter for lån til dekning av utlegg til for eksempel advokat i anledning saken (kontraheringstap).
Forvaltningsloven § 36 gir kun dekning for sakskostnader og er således ingen generell erstatningsregel for økonomisk tap. Utgifter som påløper fordi man må etterleve vedtaket i førsteinstans omfattes derfor ikke. Ei heller utgifter knyttet til utforming av sakskostnadskravet (se JDLOV-1998-2787).
Et spørsmål er om det inntektstap i form av tapte renteinntekter som en part går glipp av ved å ha lagt ut penger for å få endret et forvaltningsvedtak, kan regnes som "kostnader" etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Her er det en viss uenighet mellom Justisdepartementets Lovavdeling og Sivilombudsmannen. Lovavdelingen er av den oppfatning at tapte renteinntekter (såkalt avsavnstap) ikke er "kostnader" (se JDLOV-2005-00536). Dette er i overensstemmelse med lovforarbeider og juridisk teori. Arbeids- og velferdsetaten har derfor lagt til grunn at kostnadsbegrepet i forvaltningsloven § 36 ikke omfatter avsavnsrente.
For å kunne vurdere hvilke kostnader parten har hatt i forbindelse med omgjøringen, må kravet dokumenteres. Har parten benyttet advokat og kreverkostnadene dekket, skal det legges frem en spesifisert salæroppgave. Mangler denne, må den snarest innhentes. Av salæroppgaven må det fremgå når advokaten har arbeidet med saken, hva arbeidet har bestått i og hvor lang tid arbeidet har tatt. I utgangspunktet skal advokatens timepris legges til grunn.
Nærmere om nødvendighetskriteriet
Nødvendighetskriteriet innebærer en ytterligere begrensing i dekningen av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Det er kun kostnader som har vært ”nødvendige” for å få endret vedtaket som dekkes. Ved at bestemmelsen stiller krav til årsakssammenheng mellom vedtaksendringen og de utgifter som parten har pådratt seg, må det gjøres en avgrensning mot utgifter som ikke er knyttet til omgjørings- eller klagesaken. Utgifter påløpt før det påklagede vedtaket ble fattet og etter at klageinstansens omgjøringsvedtak ble fattet, har ikke vært nødvendige for å få endret det opprinnelige vedtaket. Krav på dekning av slike utgifter skal avslås.
Hovedregelen er at utgiftene skal dekkes i sin helhet så langt de har vært nødvendige for å få vedtaket endret.
Ved vurderingen av om utgiftene har vært nødvendige for å få endret vedtaket, må det tas utgangspunkt i partenes subjektive oppfatning, og ikke om utgiftene mer objektivt sett har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Det fremgår av forarbeidene (Ot prp nr. 3 (1976-1977) på side 101) at "det er tilstrekkelig at parten, bl.a. ut fra feilens art og sakens vanskelighetsgrad, hadde grunn til å tro at kostnadene var nødvendige". Om kostnadene har vært nødvendige eller ikke, må vurderes konkret fra sak til sak. Det som kreves dekket, må imidlertid stå i et rimelig forhold til betydningen, omfanget og vanskelighetsgraden av saken. Ved den konkrete vurderingen må det også legges vekt på hva parten selv eller hans advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak. Man må i praksis regne med at partene og deres advokater kan feilvurdere situasjonen. En slik feilvurdering vil normalt ikke ha som konsekvens at utgiften blir ansett som unødvendig.
Det må godtas at en advokat gjør ekstra grundig arbeid med å sjekke rettskilder og kontrollere faktum dersom det står om store verdier. Det er med andre ord ikke ubetinget avgjørende om forvaltningen ville ha kommet til samme resultatet uten de tiltakene parten krever dekning for.
Dersom antallet fakturerte timer virker urimelig høyt, skal den enheten som behandler sakskostnadskravet be advokaten om å se på kravet på nytt og sende en ytterligere spesifisert timeliste. Den Norske Advokatforening har innført obligatorisk oppdragsbekreftelse for sine medlemmer. Denne angir oppdragets art og omfang og inneholder ellers informasjon om hvordan salæret vil bli beregnet og fakturert. Ved tvil om kravet er rettmessig eller urimelig høyt, bør det kontrolleres om kostnadsberegningen er i samsvar med oppdragsbekreftelsen. Dersom vurderingen resulterer i at det er benyttet vesentlig mer tid til arbeidet med saken enn det som saklig sett fremstår som fornuftig og rimelig, er det naturlig å bare dekke de deler av kravet som er begrunnet i et forsvarlig arbeidsomfang med saken. Da det kan være vanskelig for den som skal dekke sakskostnadene å overprøve kravets omfang på et saklig grunnlag, bør dette normalt bare gjøres dersom en mener å ha gode holdepunkter for at tidsforbruket kravet er basert på, er uforsvarlig høyt.
En part vil ofte påberope seg flere grunnlag for at førsteinstansens vedtak må endres, og spørsmålet er da om kostnader til anførsler som ikke vinner frem i klageinstansen, kan avskjæres med henvisning til nødvendighetsvilkåret. Sivilombudsmannen uttaler i årsmeldingen fra 1983 s. 57 (på s. 58) at det ikke kreves at anførslene i klagen faktisk har vært avgjørende for å få endret vedtaket. De ulike grunnlagene kan f.eks. være vanskelige å skille klart fra hverandre, og parten kan ha hatt grunn til å tro at han kunne nå frem på flere grunnlag. I noen situasjoner vil det være klart at parten har argumentert langs en linje som ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket. Etter en konkret vurdering vil det i slike tilfeller være adgang til å avslå dekning fordi utgiftene ikke har vært "nødvendige".
I de tilfellene parten selv har klaget over et vedtak, og på et senere tidspunkt benytter advokat til å utdype klagen, er det ofte grunnlag for å dekke partens sakskostnader. Dette gjelder også dersom førsteinstansen/klageinstansen skulle mene at den opprinnelige klagen ville ha ført frem, og at det derfor ikke var nødvendig å benytte advokat. Det er bare dersom klageren selv måtte forstå at den opprinnelige klagen var tilstrekkelig, at det ikke vil være grunnlag for dekning av sakskostnader.
Der det kreves dekning for arbeid knyttet til to vedtak hvor bare det ene blir endret, kan det reises spørsmål om hva som skal dekkes. Vurderingen kan være komplisert fordi deler av det utførte arbeidet som det kreves kostnadsdekning for kan være relevant for begge vedtakene som er påklaget. Det at en utredning er relevant både for et vedtak som blir endret og ett som blir stående er i seg selv ikke til hinder for at kostnaden knyttet til utredningen dekkes fullt ut. Men kostnadene må i et slikt tilfelle ha vært "nødvendige" for det vedtaket som faktisk ble endret. Så langt et utført arbeid ikke er relevant for det vedtaket som faktisk ble endret, er det ikke grunnlag for dekning av dette arbeidet med grunnlag i forvaltningsloven § 36 første ledd.
Utgifter påløpt etter andreinstansens vedtak/omgjøringsvedtaket kan aldri dekkes, da disse aldri kan ha vært nødvendige for å få endret førsteinstansens vedtak. Advokater sender ofte timelister hvor de har satt opp noen timer etterarbeid. Dette må følgelig avslås.
Utgifter til fremsettelse av krav om sakskostnader kan ikke dekkes, fordi disse ikke har vært nødvendige for å få endret det underliggende vedtak.
Partsbegrepet
Forvaltningsloven § 36 omhandler rettighetene til en "part". Om hvem som er parter i klagesaken heter det i Ot.prp.nr. 38 (1964-1965) s. 99 sp. 1: "Når noen som har "rettslig klageinteresse", i rett tid har nyttet klageretten eller eventuelt fått oppreisning etter forvaltningsloven § 31, er vedkommende å betrakte som "part" under klagesaken, sml. definisjonen i forvaltningsloven § 2e."
Det er dermed klart at en person ikke behøver å ha hatt partsstatus i førsteinstansen for å få status som part under klagebehandlingen. Partsstatus under klagebehandlingen er tilstrekkelig til at partsvilkåret i fvl. § 36 er oppfylt.
Høyesteretts ankeutvalg har i kjennelse Rt-2013-1567 kommet til at et advokatfirma ikke selv kan gå til sak for å få kjent et vedtak om avslag på søknad om sakskostnader ugyldig. Ankeutvalget har i kjennelsen kommet til at et advokatfirma ikke har rettslig interesse i saken, jf. tvisteloven § 1-3
§ 36 tredje ledd
Hvem avgjør spørsmålet om sakskostnader?
Spørsmålet om en part skal få dekning for sakskostnader, avgjøres av klageinstansen, men av underinstansen dersom underinstansen har truffet nytt vedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd første punktum. Dette innebærer at både NAV kontoret, NAV Forvaltning, NAV Klageinstans og Arbeids- og velferdsdirektoratet kan behandle krav om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.
Avgjørelsen om sakskostnader er et enkeltvedtak og kan derfor påklages etter reglene i forvaltningsloven. Klagen skal gå til overordnet organ. Arbeids- og velferdsdirektoratet har bestemt at alle klager på vedtak fattet med hjemmel i forvaltningsloven § 36 skal behandles av NAV Klageinstans. Det eneste unntaket fra dette er dersom NAV Klageinstans selv fatter sakskostnadsvedtak som førsteinstans. Klage på disse vedtakene skal klagebehandles i Arbeids- og velferdsdirektoratet. Dersom Arbeids- og velferdsdirektoratet fatter vedtak om sakskostnader som førsteinstans skal en eventuell klage behandles av departementet.
Hvem er ansvarlig?
Lovens ordning er at organet som endrer vedtaket er ansvarssubjekt. Det finnes imidlertid unntak fra dette. Dersom et annet organ har begått feil som har ført til "mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen" - i praksis det underliggende organet - vil dette kunne holdes ansvarlig.
Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 og trygderettsloven § 29 skal anvises over Arbeids- og velferdsetatens budsjett, og føres på henholdsvis 1981000 (fvl. § 36) og 1982000 (trl. §29)
Fristen for fremsettelse av krav om sakskostnader
Kravet om dekning av sakskostnader må settes frem innen tre uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet frem til den det angår, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd tredje setning. Dersom parten er representert ved advokat, har meldingen kommet frem når advokaten har mottatt vedtaket. Meldingen om det nye vedtaket skal inneholde informasjon om fristen. Dersom dette mangler, begynner ikke fristen å løpe før ny melding om vedtaket, med nødvendig informasjon om fristen, er kommet frem til parten. Advokater antas å kjenne til fristen i forvaltningslovens § 36 tredje ledd, uavhengig av om meldingen har informasjon om fristen eller ikke. Fristen løper derfor fra meldingen om det nye vedtaket er kommet frem til advokaten.
Fristen kan forlenges, men det kan bare unntaksvis gis oppreisning for oversittelse av fristen, jf. henvisningen til forvaltningsloven § 29 fjerde ledd og §§ 30 og 31. Se kommentarene til disse bestemmelsene om beregning og forlengelse av frist og om oppreisning ved fristoversittelse.
Morarenter og forfallstidspunkt
Når NAV har fattet vedtak om å tilkjenne hel eller delvis dekning av sakskostnader, må det tilkjente beløpet straks faktureres/utbetales. Dersom faktureringen/utbetaling utsettes, vil det løpe morarenter fra vedtakstidspunktet. Dette følger av § 2 første ledd i Lov om renter ved forsinket betaling (forsinkelsesrenteloven)og av uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling, JDLOV – 2001 -5440 og JDLOV – 1982 – 2397. Bestemmelsen i forsinkelsesrenteloven § 2 angir at fordringshaveren kan kreve morarente når kravet ikke innfris ved forfall. Lovavdelingen har vurdert hva som er forfallstidspunkt for et krav på dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Det er konkludert med at sakskostnadskravet ikke forfaller ved påkrav, men når rette myndighet etter nødvendig saksbehandling har fattet vedtak i saken.
Hovedsynspunktet bak en slik vurdering er at selv om parten i prinsippet har krav på å få dekket sine kostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd, er kravet gjenstand for en vurdering, både av om kostnadene er nødvendige og eventuelt om særlige forhold taler mot å tilkjenne dekning av sakskostnader. Ofte er kravet tvilsomt og må vurderes grundig. Til dette kommer at loven bruker uttrykket "tilkjennes", jf. forvaltningsloven § 36 første ledd, og det kan vanskelig sies å foreligge noe forfall før slik tilkjenning foreligger. Betalingsplikt inntrer først etter at forvaltningsorganet har hatt rimelig tid til nødvendig saksbehandling. Hvis saksbehandlingen trekker ut i tid, må et eventuelt rentekrav bygge på alminnelige erstatningsregler. Det kan i denne forbindelse vises til Rt. 1987 s. 351.
Dersom det i første instans er fattet vedtak om avslag på krav om sakskostnader, eventuelt om delvis innvilgelse av sakskostnader, og vedtaket omgjøres til gunst i klageomgangen, vil forfallstidspunktet være datoen for det opprinnelige vedtaket. Morarenter beregnes av de endelig tilkjente sakskostnader fra og med tidspunktet for den første avgjørelsen. Begrunnelsen for dette er at forsinkelsesrenter skal beregnes av kreditors tilgodehavende i det omfang han gis materielt medhold for.
Etter finansavtalelovens § 39 har frigjørende betaling funnet sted "når beløpet er godskrevet mottakerens institusjon", f.eks. mottakers bank. Det samme tidspunktet er avgjørende for spørsmålet om betaling har funnet sted innen "forfall" jf. forsinkelsesrenteloven § 2. Forsinkelse i prosessen fra beløpet godskrives mottakerens bank til det godskrives mottakerens konto i banken, medfører ikke forsinket betaling fra vår side.
Sakskostnader i tilfeller hvor saken er avgjort av Trygderetten
Trygderetten tilkjenner kun sakskostnader dersom den ankende part har satt fram krav om det før kjennelsen er avsagt. Avgjørelsen om sakskostnader skal inngå kjennelsen. Dette følger av trygderettsloven § 29tredje ledd, og er også i samsvar med prinsippet i tvisteloven § 20-2.
Hvis krav om sakskostnader ikke er fremmet før saken er avgjort i Trygderetten, vil følgelig Trygderetten ikke behandle kravet etter trygderettsloven § 29 i ettertid, jf. retningslinjene i Ankerundskrivet Hovednummer 90.
I den forbindelse vil vi her peke på våre muligheter for å bruke forvaltningsloven § 36 i forskjellige situasjoner. Vi forutsetter at NAV Klageinstans er ankemotpart:
Her dekker Arbeids- og velferdsetaten sakskostnader i forbindelse med ankesaken etter forvaltningsloven § 36.
Trygderetten har tidligere lagt til grunn at den kan pålegge Arbeids- og velferdsetaten å dekke alle sakskostnader etter trygderettsloven § 29. Trygderetten har imidlertid uttalt at ettersom det ikke er så lett for retten å vurdere hvilke kostnader som har vært nødvendige for den delen av vedtaket som er omgjort av Arbeids- og velferdsetaten, foretrekker de en løsning der Trygderetten tilkjenner kostnader for sin del, og Arbeids- og velferdsetaten gir dekning etter forvaltningsloven § 36 for sin del.
Her har Trygderetten tidligere pålagt ankemotparten å dekke sakskostnader ved bruk av trygderettsloven § 29.
Trygderetten har imidlertid tatt opp spørsmålet om bruken av trygderettsloven § 29 i slike tilfelle, og ba i sin tid Rikstrygdeverket vurdere muligheten av at ankemotparten dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 i slike tilfelle. Rikstrygdeverket kom til at trygdeetaten kunne dekke sakskostnader knyttet til den delvise omgjøringen. Kostnader knyttet til stadfestelsen av den resterende del av det påankede vedtaket, kunne ikke dekkes av trygdeetaten, verken etter § 36 eller pålegges oss i medhold av trygderettsloven § 29.
Trygderetten er ankeinstans, og NAV Klageinstans opprettholder vedtaket. Trygderetten omgjør vedtaket, Arbeids- og velferdsetaten kan i disse tilfellene ikke behandle krav om sakskostnader i medhold av forvaltningsloven § 36, jf. trygderettsloven § 29 tredje ledd. Det fremkommer av trygderettsloven § 29 første ledd at den ankende part har krav på å få erstattet de nødvendige utgifter som saken har medført når Trygderettens kjennelse er til gunst. Det er presisert i trygderettsloven § 29 første ledd andre punktum at dette også gjelder kostnader den ankende part har hatt i forbindelse med tidligere klagebehandling av saken. Krav om dekning av sakskostnader må være fremsatt innen fristen som fremkommer av trygderettsloven § 29 tredje ledd. Det samme vil gjelde i de tilfeller der Trygderetten avkorter omkostningskravet. Sakskostnader etter rettshjelpsloven kan gis i ettertid. Men ordningen med fri rettshjelp er ment forbeholdt personer som ikke har andre dekningsmuligheter til sine rettshjelpsutgifter, og i Justisdepartementets rundskriv om fri rettshjelp heter det at offentlig rettshjelp skal være subsidiær i forhold til andre dekningsmuligheter, herunder dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.
(Når saken vinnes, skal det derfor gis dekning etter de primære reglene som er trygderettsloven § 29 eller forvaltningsloven § 36. Dersom det er utbetalt rettshjelp skal det betales tilbake til Fylkesmannen evt Trygderetten, alt ettersom hvem som innvilget.)
Trygderetten har hele tiden lagt til grunn at trygderettsloven § 29 kan anvendes i tilfelle der Trygderetten opphever det påankede vedtaket og hjemviser saken til ny behandling. Trygderetten anser alle kjennelser som opphever et vedtak, for å være til gunst for den ankende part. Sakskostnader kan derfor pålegges ankemotparten i slike tilfeller.
Det er en forutsetning for å tilkjenne sakskostnader i slike tilfeller at det er sammenheng mellom arbeidet advokaten har gjort i saken og opphevingen.
Se uttalelse fra Sivilombudsmannen av 29. mars 2004 (SOMB-2004-60).
Det har tidligere forekommet at Trygderetten har tilkjent sakskostnader etter trygderettsloven § 29. Men her bør Arbeids- og velferdsetaten kunne dekke sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Det bør imidlertid ikke fattes vedtak om sakskostnader etter § 36 før vi har fått endelig svar fra Trygderetten om hvordan de forholder seg til anken. En forutsetning for å innvilge sakskostnader etter § 36 er jo at vedtaket faktisk blir endret, dvs. at medlemmet går med på å trekke anken og at Trygderetten hever saken som følge av omgjøringen.
Sakskostnader i tilfeller hvor saken er avgjort i de alminnelige domstoler
Dersom en sak har vært i domstolene (lagmannsretten eller Høyesterett) og det skjer en omgjøring i etterkant av dette i forvaltningen, så oppstår spørsmålet om forvaltningen kan dekke sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.
Det kan i denne forbindelse vises til en relevant uttalelse fra justisdepartementets lovavdeling (JDLOV-2004-4000). Uttalelsen synes å forutsette at forvaltningen har en selvstendig plikt til å vurdere dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven. § 36 selv om omgjøringen kommer som en følge av at saken har vært i rettssystemet. Dette synes å harmonere med lovens ordlyd, som ikke stenger for å dekke sakskostnader når en behandling i rettssystemet er årsak til omgjøringen. Vilkåret etter forvaltningsloven § 36 er at det har skjedd en endring til gunst. Det er derimot andre typer forhold som kan stenge for dekning etter forvaltningsloven § 36, for eksempel dersom omgjøringen skyldes partens eget forhold (f.eks. tilbakeholdelse av opplysninger forut for første vedtak).
Kravet om sakskostnader kan altså ikke avvises eller avslås med den begrunnelse at omgjøringen er en følge av lagmannsrettens eller Høyesteretts behandling. Det tidligere forvaltningsvedtaket er omgjort til gunst; hvilket betyr at inngangsvilkåret for dekning er oppfylt. Det er i slike saker viktig å kontrollere timelistene, slik at man unngår at de samme sakskostnadene blir dekket to ganger.