Rundskriv

§ 22-16 Avregning av feilutbetalinger som skyldes for høy inntekt

Rundskrivet er omarbeidet i sin helhet 06.02.2009 av NAV Drift og utvikling, Arbeid og aktivitet, Pensjon og ytelser

Generell kommentar

En rekke trygdeytelser skal revurderes i forhold til arbeidsinntekt (pensjonsgivende inntekt) som overstiger den inntekten som ble lagt til grunn ved innvilgelsen av stønaden. Disse ytelsene er såkalt inntektsavhengige ytelser. Eksempler på slike ytelser er overgangsstønad, etterlattepensjon og uføreytelser. Andre ytelser er behovsprøvde i forhold til inntekt, som ektefelletillegg og barnetillegg.

Det er viktig at utbetalingene fra Arbeids- og velferdsetaten er korrekte. Ingen skal ha en tilfeldig og urettmessig fordel av manglende tilbakemelding til etaten om inntektsøkning som har betydning for retten til eller størrelsen på ytelsen. Manglende tilbakemelding til etaten skyldes ikke nødvendigvis forsett eller uaktsomhet fra stønadsmottakerens side, og det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å godtgjøre at vilkårene for tilbakekreving i § 22-15 er oppfylt.

Formålet med å ta § 22-16 inn i folketrygdloven i 1994, var å etablere en forenklet avregnings- og trekkordning i framtidige ytelser når feilutbetalingen skyldtes manglende melding om for høy arbeidsinntekt. Det er positivt at mange kombinerer arbeidsinntekt og trygdeytelser. Det er ikke til å unngå at den enkelte i perioder får høyere inntekt enn den forventede inntekten ytelsen er redusert i forhold til. Konsekvensen blir imidlertid trekk eller avregning i framtidige ytelser. For personer som kombinerer arbeid og trygd, kan den inntektsavhengige ytelsen ses som er slags foreløpig ytelse.

Det er ikke noe vilkår om subjektiv skyld hos mottakeren for å kunne avregne en feilutbetaling etter § 22-16. Det er ingen betingelse at mottakeren er å bebreide for at han ikke har meldt fra om inntektsendringen, slik vilkåret er i § 22-15 første ledd.

For at § 22-16 skal komme til anvendelse, må det foreligge en feilutbetaling. Mottakeren må ha fått en ytelse utbetalt med et høyere beløp enn det han eller hun hadde rett til. Vedtak om reduksjon av ytelsen med virkning for den perioden stønaden kreves tilbake for, må alltid foreligge. Dersom det ikke foreligger et vedtak som bestemmer at vilkårene for den utbetalte ytelsen ikke har vært oppfylt for en periode, mangler det gyldig grunnlag for tilbakekreving.

Målet med avregningsordningen er å stille en stønadsmottaker som ikke har gitt nødvendig melding om inntektsøkning, likt med en som faktisk har overholdt sin meldeplikt. Reduksjonen i ytelsen bør være den samme.

Det er svært viktig at den enkelte mottaker av en inntektsavhengig ytelse eller en ytelse som er behovsprøvd i forhold til egen og/ eller ektefelle eller samboers inntekt, får god informasjon om hvilken inntekt som er lagt til grunn ved beregningen av vedkommendes stønad og plikten han eller hun har til å melde fra til Arbeids- og velferdsetaten dersom inntekten endrer seg. Det vises til generell kommentar i rundskrivet til § 22-15 angående generell og individuell informasjon.

§ 22-16 ble endret med virkning fra 16. januar 2009. Lovteksten ble noe omdisponert.   Passusen med at inntektsendringen måtte være minst 10 prosent ble tatt ut av lovteksten. Ved lovendringen ble det dessuten etablert hjemmel i § 22-16 for å redusere avregningsbeløpet, dersom Arbeids- og velferdsetaten helt eller delvis har forårsaket feilutbetalingen. Videre er mulighetene for avregning utvidet både når det gjelder hvilke ytelser det kan avregnes i og når det gjelder størrelsen på trekket.

Når det gjelder den praktiske saksbehandlingen av feilutbetalingssaker, spørsmålet om avgjørelsesmyndighet, gjennomføringen av vedtak, foreldelse og spørsmål om ettergivelse, vises det til Vedlegg 7 til kapittel 22 .

§ 22-16 første og andre ledd – vilkårene for avregning

Slik lovteksten er disponert i § 22-16, er det hensiktsmessig å starte i paragrafens andre ledd når en skal vurdere om vilkårene for avregning er oppfylt. Avregningsordningen gjelder feilutbetaling av følgende ytelser:

• Ektefelletillegg og barnetillegg som kan reduseres etter § 3-26
• Alderspensjon som ytes før fylte 70 år
• Etterlattepensjon og overgangsstønad etter kapitlene 15, 16 og 17
• Tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon

Listen er uttømmende og bestemmelsene kan således ikke anvendes ved feilutbetalinger av andre stønadsformer enn de som er nevnt i § 22-16 andre ledd.

Mottakers inntekt har vært høyere enn det som var forutsatt ved fastsettingen av ytelsen

Tidligere gikk det fram av lovteksten i § 22-16 at bestemmelsen kun kunne benyttes dersom inntekten på årsbasis var minst 10 prosent høyere enn forutsatt ved fastsettelsen av ytelsens størrelse. Denne passusen er tatt ut av lovteksten ved lovendringen fra 16. januar 2009. Begrunnelsen for det var at den ikke er nødvendig å ha med i tilbakekrevingsbestemmelsen i § 22-16. Vilkårene for revurdering av de ulike ytelsene innebærer at det må dreie seg om en inntektsoverskridelse av et visst omfang. Revurderingsreglene innebærer normalt at det må foreligge en økning i inntekt av samme nivå som gikk fram av § 22-16. Det ble derfor ansett unødvendig å videreføre minstekravet i § 22-16 . Stønadsforholdet må vurderes først, og det må fattes vedtak om reduksjon av ytelsen, før en vurderer om vilkårene for avregning av for mye utbetalt ytelse er oppfylt.

Det går fram av lovteksten i § 22-16 første ledd, at det som er utbetalt for mye etter reglene om inntektsprøving, meldeplikt og nedsetting av ytelser på grunn av endrede forhold, skal avregnes ved trekk i framtidige ytelser. Dette er en presisering av at det må foretas en vurdering av stønadsforholdet etter de reglene som regulerer når det er grunnlag for revurdering av den enkelte stønadsform som følge av endringer i inntekt. Dersom det er grunnlag for reduksjon av ytelsens størrelse for en periode den er utbetalt med for høyt beløp, foreligger det en feilutbetaling som skal avregnes med trekk i framtidige ytelser,      forutsatt at feilutbetalingen skyldes manglende melding fra stønadsmottaker.

Mottaker har ikke overholdt meldeplikten

Avregningen skjer på objektivt grunnlag. Det er altså ikke noe vilkår at mottakeren kan bebreides for å ha unnlatt å gi melding om inntektsøkningen. Etter § 22-15 første ledd kan en feilutbetaling bare kreves tilbake dersom mottakeren uaktsomt har unnlatt å gi melding.  § 22-16 gir således en utvidet adgang til avregning i forhold til § 22-15.

Grunnlaget for å kunne avregne er allikevel at mottakeren har unnlatt å overholde meldeplikten i lovens § 21-3. En forutsetning for avregning er altså at mottakeren objektivt sett har hatt noe å melde fra om. Ved lovendringen fra 16. januar 2009, er formuleringen ”det er utbetalt for mye fordi mottakeren ikke har gitt trygden melding om inntektsøkningen” tatt ut av lovteksten. Det er etter den nye ordlyden bare brukt ordet ”meldeplikt”. Denne endringen i bestemmelsens ordlyd medfører ingen realitetsendring.

Avregning på objektivt grunnlag ville være meget urimelig dersom mottakeren objektivt sett ikke har hatt mulighet til å kjenne til at inntekt er et forhold som har betydning for stønadsretten og om hvilke endringer i sitt inntektsforhold vedkommende må melde fra om.  Det blir orientert om inntektens betydning, avregningsadgangen og meldeplikten i all standardinformasjon i forbindelse med de aktuelle stønadene. Vi legger derfor til grunn at alle har fått informasjon slik at bestemmelsen i § 22-16 kan brukes, og det er normalt ikke nødvendig å undersøke nærmere hva slags informasjon den enkelte mottaker har fått.

Avregning kan altså bare skje når mottakeren ikke har meldt fra om inntektsøkning som har betydning for størrelsen på vedkommendes ytelse. Det må foretas en konkret vurdering av om meldeplikten er overholdt i det enkelte tilfellet. Det er en forutsetning at mottakeren objektivt sett hadde noe å melde fra om. Det er først når det foreligger en endring som har betydning for stønaden, at denne forutsetningen foreligger. Det må derfor også tas stilling til når vedkommende rent objektivt hadde noe å melde fra om. Det er først fra dette tidspunktet avregning kan skje.

Vi ser i praksis at det fattes vedtak om reduksjon og at avregning blir foretatt, for hele inntektsåret, uten at det blir tatt stilling til spørsmålet om når inntektsendringen skjedde og meldeplikten oppsto. Det er viktig å være klar over at det verken er grunnlag for å redusere stønad eller avregne for perioder der det ikke foreligger noen inntektsoverskridelse.  Mottakeren hadde da rett til ytelsen han fikk utbetalt og det foreligger ingen feilutbetaling.

Folketrygdloven hjemler ikke at det foretas rutinemessig avregning fra 1. januar i inntektsåret. Det må derfor undersøkes når i året inntekten oversteg den inntekten stønadsmottakeren lovlig kunne ha ved siden av sin ytelse. Først da har stønadsmottakeren faktisk fått utbetalt for mye ytelse, og først da har han en endring å melde fra om til Arbeids- og velferdsetaten. Ytelsen kan først endres med virkning for perioden hvor den økte inntekten gir grunnlag for dette.  Først fra dette tidspunktet kan vilkårene for avregning etter § 22-16 være oppfylt. Det vises i den forbindelse også til bestemmelsene om virkningstidspunkt i § 22-12 femte ledd, hvor det fastslås at månedsytelser blir satt ned fra og med måneden etter den måneden vilkårene for dette er oppfylt.

Når det gjelder selvstendig næringsdrivende, oppstår det noen særlige problemstillinger. For disse kan det være slik at inntektsøkningen ikke framkommer før regnskapene foreligger og at det først er på dette tidspunktet vedkommende har noe å melde fra om. Dette kan likevel være annerledes hvis det har vært endringer i driften, eller foreligger andre forhold, som gjorde at stønadsmottaker ble kjent med inntektsøkningen på et tidligere tidspunkt. Han må melde fra straks han har noe å melde fra om. Spørsmålet må vurderes konkret i den enkelte sak. I noen tilfeller blir pensjonsgivende inntekt forhøyet i ettertid på grunn av endrede avskrivningsregler eller av andre skattetekniske grunner. Stønadsmottakeren får da først plikt til å melde fra når har er orientert om endringen.

Dersom en stønadsmottaker får et lønnstillegg med tilbakevirkning, legger vi til grunn at han eller hun først hadde noe å melde fra om på det tidspunktet da vedkommende ble orientert om tillegget, selv om inntektsøkningen formelt sett kan ha medført en feilutbetaling også for en periode før dette tidspunktet. Da § 22-16 kun hjemler tilbakekreving av feilutbetalinger som skyldes at meldeplikten ikke er overholdt, kan bestemmelsene ikke benyttes på feilutbetaling som har oppstått i tidsrom før mottaker hadde noe å melde fra om.

Eksempler hvor § 22-16 kan komme til anvendelse

Eksempel 100 % uføreytelse første år

Ved 100 % uføreytelse forutsettes mottaker å skulle gi melding dersom han i det hele tatt får inntekter. Det første året vil selv inntekt under 1 G kunne medføre at uføresaken skal revurderes og at det kan foreligge en feilutbetaling. Da det ved tilståelsen av fulle uføreytelser er forutsatt at brukeren ikke kan oppnå arbeidsinntekt, vil all pensjonsgivende inntekt kunne gi grunnlag for revurdering og endring av uføregraden. § 22-16 kan anvendes på perioder hvor det er vedtatt reduksjon av uføreytelsen.

Eksempel 100 % uføreytelse etter første år

Etter gjeldende praksis anses det ikke å være grunnlag for revurdering av uføreytelser i disse tilfellene før brukeren har oppnådd en inntekt på 1 G. Det vil si at uføregraden først kan revurderes når det er oppnådd en inntekt som overstiger 1 G, og kun med virkning for perioden etter at inntektsgrensen er overskredet. I samsvar med dette anses brukeren først å ha noe å melde fra om, når friinntektsgrensen er overskredet.

Eksempel gradert uføreytelse etter første år

Som i eksemplet ovenfor, vil inntekt utover det brukeren ble forutsatt å kunne oppnå ved tilståelsen av stønaden, etter det første året, ikke få innvirkning på stønadsretten med mindre den er større enn 1 G. Dersom en person for eksempel mottar 70 % uføreytelse og er forutsatt å ha en inntekt på inntil kr 100.000,- (hvilket tilsvarer 30 % av det han tjente tidligere), kan han etter et år likevel tjene 1 G utover dette, uten at stønadssaken skal revurderes og uten at det foreligger en feilutbetaling. Med G på 70.256 (pr. 1. mai 2008) kan han derfor tjene inntil kr 170.256,- uten at det har betydning for retten til den tilståtte uføreytelsen. Inntekten vil være ”høyere enn forutsatt ved fastsettingen av ytelsen” før 1 G er nådd. Men også i disse tilfellene kan uføregraden etter gjeldende praksis først endres med virkning for perioden etter at inntektsgrensen er overskredet. Adgangen til avregning foreligger først når det er utbetalt for mye ”etter reglene om inntektsprøving, meldeplikt og nedsetting av ytelser”. Brukeren vil først ha noe å melde fra om når inntektsgrensen tilsvarende 30 % inntekt + 1 G er overskredet, og § 22-16 kan da anvendes for perioden ytelsen er redusert for.

Tvil om hvorvidt meldeplikten er overholdt

Dersom melding er gitt, men Arbeids- og velferdsetaten ikke har tatt hensyn til dette, kan

§ 22-16 ikke anvendes. Saken må da vurderes etter § 22-15 første ledd første punktum.

I noen saker oppstår det usikkerhet rundt om melding er gitt eller ikke. Det forekommer at stønadsmottakeren hevder at vedkommende har gitt melding om den endrede inntekten, mens Arbeids- og velferdsetaten hevder at melding ikke er mottatt, verken skriftlig eller muntlig. Generelt legger vi til grunn at det har formodningen mot seg at det er gitt melding om inntektsendringer fra en stønadsmottaker som mottar en inntektsavhengig eller behovsprøve ytelse, uten at Arbeids- og velferdsetaten har tatt notat eller registrert meldingen på annen måte, og uten at det er foretatt en vurdering av hvilken betydning inntekten har for stønadsretten. Det legges da normalt til grunn at melding ikke er gitt og at § 22-16 kan anvendes. En del av vurderingen her er selvsagt om en kan legge til grunn at den enheten mottaker hevder å ha gitt melding til, har gode rutiner for å registrere meldinger fra stønadsmottakere. Det vises for øvrig til kommentarene til § 22-15 første ledd andre punktum

I tilfeller der det er grunnlag for å fastslå at melding er gitt, kommer § 22-16 ikke til anvendelse. Feilutbetalingssaken må da vurderes etter § 22-15. Det vises til rundskrivet til denne bestemmelsen.

Nedsettelse av kravet når feilutbetalingen kan tilskrives Arbeids- og velferdsetaten

Før lovendringen med virkning fra 16. januar 2009, var det ikke hjemmel for å redusere kravet dersom vilkårene for avregning etter § 22-16 var oppfylt. Ved lovendringen ble det etablert en hjemmel i § 22-16 første ledd andre punktum for å kunne sette kravet ned dersom feilutbetalingen helt eller delvis kan tilskrives Arbeids- og velferdsetaten.

Departementet uttaler i Ot. prp. nr. 76 (2007-2008) s. 24 at hjemmelen er ment å ha samme innhold som § 22-15 fjerde ledd tredje punktum, som er en lovfesting av den tidligere praksisen med halvering av tilbakekrevingsbeløpet når etaten har gjort feil. Departementet presiserer imidlertid at en ikke er tvunget til å velge halvering av avregningsbeløpet i de tilfellene en kommer til at kravet kan settes ned. Det kan etter en konkret vurdering i den enkelte sak være mer nærliggende for eksempel å kreve tilbake 70 prosent av det feilutbetalte.

Se rundskrivet til § 22-15 fjerde ledd tredje punktum for ytterligere kommentarer om hvilke forhold som kan føre til reduksjon av avregningsbeløpet. Fordi det ikke er et krav om subjektiv skyld på stønadsmottakers side, vil ikke dette være et relevant moment i vurderingen av om beløpet skal settes ned.

§ 22-16 tredje ledd – hvordan avregning skjer

Bestemmelsen gir hjemmelsgrunnlag for avregning i fremtidige ytelser.

Det går fram av § 22-16 tredje ledd første punktum at avregning etter første ledd som hovedregel skal skje med 10 prosent av samlet månedlig ytelse, men at trekket kan settes til et høyere beløp.

Departementet presiserer i Ot. prp. nr. 76 (2007-2008) s. 24 at trekket bare kan settes høyere enn 10 prosent av samlet månedlig ytelse, dersom dette kan skje innenfor bestemmelsene i dekningsloven. Se lov om fordringshaveres dekningsrett av 8. juni 1984 nr. 59 § 2-7.

Det framgår videre av forarbeidene at feilutbetalt forsørgingstillegg, kan avregnes med 10 prosent, eventuelt med et høyere beløp, av mottakerens samlede månedlige utbetaling fra Arbeids- og velferdsetaten og ikke bare med 10 prosent, eventuelt med et høyere beløp, av forsørgingstillegget.

Trekk kan foretas i de ytelsene som er nevnt i § 22-16 andre ledd. Videre kan avregning skje i alderspensjon etter fylte 70 år. Det kan også avregnes i krigspensjon og pensjon etter yrkesskadetrygdloven. Det kan foretas trekk også etter overgang fra en av disse ytelsene og til en annen.

Før lovendringen fra 16. januar 2009, inneholdt § 22-16 første ledd formuleringen ”avregnes ved trekk i tilsvarende framtidige ytelser”. Ordet «tilsvarende» er ikke med i den nåværende lovteksten. Det betyr at feilutbetaling av en av ytelsene som ramses opp i § 22-16 andre ledd, kan avregnes ved trekk i en annen av de ytelsene som er nevnt i dette leddet og/ eller i de ytelsene som er nevnt i § 22-16 tredje ledd.

Det går fram av § 22-16 tredje ledd tredje punktum, at feilutbetalte forsørgingstillegg kan avregnes i pensjon mv. også etter at tilleggene er falt bort.

Vedtak etter § 22-16 gir ikke grunnlag for annen tvangsinndrivelse av kravet enn trekk i framtidige ytelser. Vedtaket er ikke tvangsgrunnlag for utlegg. Kravet kan heller ikke inndrives etter reglene i bidragsinnkrevingsloven. § 22-16 har ingen tilsvarende hjemmel for tvangsinndrivelse som den som følger av § 22-15 sjuende ledd.

Forholdet mellom § 22-15 og § 22-16

Det er viktig å være klar over forskjellene i muligheter for inndrivelse av kravet som følger av om vedtak om tilbakekreving er fattet med hjemmel i § 22-15 eller § 22-16. Dersom det ikke lenger er en ytelse å avregne i, må saken behandles fullt ut etter § 22-15. Dersom det kun er kort tid igjen av en stønadsperiode, for eksempel for en mottaker av overgangsstønad, slik at trekk i ytelsen ikke vil føre til full inndrivelse av kravet, vil det også være hensiktsmessig å fatte vedtak etter § 22-15, under forutsetning av at vilkårene for tilbakekreving er oppfylt etter denne paragrafen.

Dersom det kan ligge an til at det i fremtiden ikke vil være noen ytelse å trekke i etter § 22-16, kan det også være hensiktsmessig å fatte samtidige vedtak etter begge hjemler, det vil si både § 22-15 og § 22-16. Dette forutsetter selvsagt at vilkårene for tilbakekreving etter begge bestemmelsene er oppfylt. Dersom kravet ikke innfris fullt ut ved avregning etter § 22-16, fordi de løpende utbetalingene stanses, kan tilbakekreving etter § 22-15 startes opp umiddelbart. Et slikt vedtak med dobbel hjemmel gir grunnlag for trekk i framtidig ytelse, samtidig som det foreligger tvangsgrunnlag uten at det må fattes nytt vedtak når de løpende utbetalingene stanses.

Avregningen ved trekk i framtidig ytelse etter § 22-16 avbryter foreldelse også i forhold til trekk/inndrivelse etter § 22-15, jf. bestemmelsen i § 22-14. Dette fordi krav etter §§ 22-15 og 22-16 bygger på samme underliggende forhold og skal anses som samme krav: nemlig et krav på tilbakebetaling. Det at bestemmelsene til dels har ulike vilkår, innebærer ikke at det er to forskjellige krav etter foreldelsesloven. Dette innebærer eksempelvis at NAVI kan avregne etter § 22-16 i mer enn tre år og deretter gå over på inndrivelse etter § 22-15 dersom den inntektsavhengige ytelsen etter § 22-16 faller bort.

Dersom det kun er fattet vedtak etter § 22-16 og den løpende ytelsen det foretas trekk i stanses, vil det imidlertid måtte fattes nytt vedtak etter § 22-15 for å skaffe tvangsgrunnlag for videre inndrivelse av kravet. Selv om foreldelsesfristen har vært brutt som følge av det tidligere trekket i ytelse, vil et avbrudd i innkrevingen kunne føre til at foreldelsesfristen igjen vil løpe inntil nytt fristavbrytende tiltak iverksettes, noe som først kan skje etter at vedtak etter § 22-15 foreligger.

For at tilbakebetalingskravet ikke skal gå tapt som følge av foreldelse, kan det derfor være avgjørende at vedtak om tilbakekreving er fattet etter begge hjemler. Det er viktig at saksbehandler gjør en grundig vurdering av disse forholdene før vedtak fattes i tilbakekrevingssaken. Det må foretas en vurdering av hvor lenge framover utbetalingen av ytelsen vil fortsette, størrelsen på den månedlige utbetalingen det kan trekkes i etter § 22-16 sett i forhold til tilbakekrevingsbeløpets størrelse og når feilutbetalingen skjedde i forhold til den alminnelige foreldelsesfristen på tre år. Dersom saksbehandler ser at det er muligheter for at det totale tilbakekrevingsbeløpet ikke vil kunne inndrives etter § 22-16, bør vedtak fattes etter begge bestemmelser, forutsatt at vilkårene i § 22-15 også er oppfylt.

Merskatt

Den tidligere ftrl. § 22-16, tredje ledd andre punktum viste til den tidligere § 22-15 femte ledd om fradrag for skatt og ga den tilsvarende anvendelse.

Den tidligere § 22-15,  femte ledd er opphevet i forbindelse med lovendringene med virkning fra 16. januar 2009. Det vises til kommentarene i siste avsnitt i rundskrivet til § 22-15, som gjelder tilsvarende for saker som behandles etter § 22-16.