Rundskriv

Forvaltningsloven - Saksbehandlingsrundskriv

Revidert av Arbeids- og velferdsdirektørens sekretariat.

Endret 01.01.2009, i forbindelse med ikrafttredelse av ny offentlighetslov.

Sist endret 28.10.2010 av Arbeids- og velferdsdirektørens stab, Juridisk seksjon jf overskriften:
§ 20 gjennomsyn og utlån av saksdokumenter

Kapittel IV. Om saksforberedelse ved enkeltvedtak

§ 16 (forhåndsvarsling)

Generelt

§ 16 første ledd fastslår at en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en fastsatt frist.

Andre ledd gir regler om varselets innhold og form.

I tredje ledd er det gjort enkelte unntak fra varslingsplikten.

Hensynet bak bestemmelsen er å gi parten (eller partene i bidragssaker) anledning til å ivareta sine interesser i saken. Personer som får vite hva som er i ferd med å skje, har en mulighet til å komme med nye opplysninger eller innsigelser. De kan likeledes innrette seg i henhold til varselets innhold dersom de ikke har innsigelser.

Arbeids- og velferdsetaten får dessuten mulighet til å vurdere eventuelle nye opplysninger/ innsigelser før vedtaket treffes. Dette sikrer en riktigere avgjørelse og kan hindre eventuelle klage/anke- og/eller gjenopptakelsessaker.

§ 16 Første ledd - nærmere om når forhåndsvarsel skal gis

Varsel skal gis i så god tid før vedtak treffes at parten får "høve til å uttale seg". Loven inneholder ikke noen nærmere angivelse av på hvilket trinn av saksbehandlingen forhåndsvarsel skal gis, og hvor lang fristen for uttalelse bør være etter første ledd. I forarbeidene fremheves det at hensynet til parten tilsier at varsel skal gis på et meget tidlig stadium. I varselet skal parten gis en frist til å uttale seg. Hvor lang frist som skal settes, beror på hvor viktig og vanskelig saken er. Parten vil i enkelte tilfelle kanskje ha behov for å rådføre seg med andre enn Arbeids- og velferdsetaten, for eksempel med en advokat.

Det er viktig å være oppmerksom på regelen om at barn over 14 år vil kunne ha behov for å få et eget forhåndsvarsel i tillegg til foreldrene/vergen.

I hvilke typer saker skal det gis forhåndsvarsel

Som utgangspunkt gjelder plikten til å gi forhåndsvarsel i alle saker. Forhåndsvarsel kan imidlertid unnlates, bl.a. når parten allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig anledning og tid til å uttale seg, eller når varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig.

Hvis det skal treffes vedtak i forbindelse med et fremsatt krav, vil det ikke foreligge plikt til forhåndsvarsling overfor den som har satt frem kravet. Her kan vedkommende komme med det han ønsker å si i forkant av vedtaket. Dessuten har han jo også plikt til å gi nødvendige opplysninger, jf. folketrygdloven § 21-3.

Ellers er det hovedsakelig aktuelt med varslingsplikt når en løpende ytelse skal stanses eller reguleres.

Det skal vanligvis sendes forhåndsvarsel ved regulering/opphør av løpende ytelser som pensjoner, forsørgingstillegg og overgangsstønad. Også når det gjelder sykepenger og rehabiliteringspenger vil det i en del tilfelle være nødvendig å sende forhåndsvarsel.

I mange saker blir det samtidig med vedtaket gitt orientering om at endringer i de faktiske forhold kan medføre endringer eller opphør av ytelsen, eller stønadsmottakeren blir uttrykkelig pålagt selv å gi beskjed om endringer av betydning for ytelsen, jf. folketrygdloven § 21-6 andre ledd. Eksempler på slike endringer er at barn som det ytes barnetrygd for fyller 16 år, at en person som oppebærer etterlattepensjon eller uførepensjon fyller 70 år, at gjenlevende ektefelle inngår nytt ekteskap, at en uførepensjonist med full uførepensjon begynner i inntektsgivende arbeid av et visst omfang, eller at en ugift mor flytter sammen med barnefaren. Her kan det forutsettes at parten "på annen måte har fått kjennskap til" at ytelsen blir endret eller opphører, jf. unntaksbestemmelsen i § 16 siste ledd bokstav c.

Varslingsplikt vil som hovedregel foreligge i saker der vedtak om endring treffes på skjønnsmessig grunnlag. Dette gjelder for eksempel der grunnstønad på grunn av visse typer lidelser stanses fordi lidelsen har bedret seg, eller der Arbeids- og velferdsetaten vil stoppe sykepenger/rehabiliteringspenger selv om den sykmeldte ikke er i arbeid og har løpende sykmeldinger.

Hvis et vedtak skal omgjøres fordi det anses for å være feilaktig avgjort, skal også forhåndsvarsling skje.

Det skal likeledes sendes forhåndsvarsel dersom det skal treffes vedtak om utbetaling til en andre enn den berettigede og når det har forekommet en feilutbetaling slik at parten får uttalt seg før eventuelt vedtak om tilbakekreving gjøres.

Hvem skal varsles

I saker med flere parter skal alle som er part, varsles. Partsbegrepet er nærmere omtalt under § 2 første ledd bokstav e i avsnittet "Hvem er part?".

Når det gjelder saker om fastsettelse av farskap og fastsettelse/innkreving av barnebidrag og ektefellebidrag vil det for eksempel være aktuelt med forhåndsvarsel også ved første gangs vedtak. Dette vil være krav/vedtak som berører en annen part, og denne parten skal ha forhåndsvarsel og få anledning til å uttale seg før vedtaket treffes.

Også når opplysninger av betydning for avgjørelsen kommer inn på annen måte enn gjennom kravblankett, må den andre parten varsles og få anledning til å uttale seg.

Dersom det er aktuelt å treffe midlertidig vedtak i en bidragssak, er det ikke nødvendig å varsle og vente på uttalelse fra den andre parten. Varsel bør imidlertid sendes så snart som mulig, og før endelig vedtak treffes, må den andre parten ha fått varsel og uttalelsesfrist på vanlig måte.

§ 16 Andre ledd - forhåndsvarselets innhold og form

Som det fremgår av § 16 andre ledd må varselet inneholde opplysninger om det som er i ferd med å skje, og om grunnlaget for den varslede endring. Dette er nødvendig for at parten skal kunne komme med sine eventuelle anmerkninger.

Forhåndsvarselet bør gis skriftlig, og i varselet skal parten gis en frist til å uttale seg. Denne fristen bør vanligvis ikke være kortere enn 14 dager fra avsendelsen. I forhåndsvarslingen bør parten gjøres oppmerksom på sin adgang til å se sakens dokumenter. Både bestemmelsen om forhåndsvarsling og partsoffentlighet gir søkeren mulighet til å føre kontroll med forvaltningen og skape tillit til at de vedtak som treffes skjer på et betryggende grunnlag.

§ 16 Tredje ledd - når kan varsling utelates

I tredje ledd er det gjort enkelte unntak fra varslingsplikten dersom:

Et eksempel på unntak knyttet til bokstav a er kontrolltiltak hvor parten har mulighet til å unndra seg denne hvis han ble kjent med den på forhånd. Ellers er det gitt en særskilt bestemmelse på praktisk umulighet under bokstav b at parten ikke har kjent adresse. Det forutsettes imidlertid i denne bestemmelsen at man skal forsøke å etterspore ham.

Ellers er det vel særlig unntaket under bokstav c som kommer til anvendelse på Arbeids- og velferdsetatens saksområder. Det vil være åpenbart unødvendig å gi noe forhåndsvarsel når det er klart at det vil bli truffet et vedtak som parten ikke vil ha innvendinger mot, eller han har uttalt seg i saken fordi han selv har satt den i gang gjennom sin søknad sitt krav eller sin klage/anke.

§ 17 (forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt)

Generelt

Forvaltningsloven § 17 første ledd slår fast at forvaltningsmyndighetene må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Forvaltningen kan altså ikke gjøre som domstolene i vanlige sivile saker, og overlate til partene og deres prosessfullmektiger å kaste lys over saken. Forvaltningen har selv ansvaret for å opplyse saken. Første ledd gir dermed uttrykk for det såkalte undersøkelsesprinsippet og opplysningsplikten.

Trygderetten som domstollignende forvaltningsorgan har likeledes en selvstendig undersøkelses- og opplysningsplikt før den avsier kjennelse i en sak, jf. Trygderettsloven § 15.

Andre ledd gjelder opplysninger som organet mottar om en part eller den virksomhet han driver eller planlegger. Opplysningene skal forelegges parten til uttalelse, med mindre det foreligger omstendigheter som nevnt i unntakene i bokstavene a - c (det kontradiktoriske prinsipp).

Tredje ledd bestemmer at partene også for øvrig bør gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at de har grunnlag og interesse for å uttale seg om, og som parten etter § 18, jf. § 19 har rett til å gjøre seg kjent med.

Strengt tatt gjelder § 17 bare for enkeltvedtak (jf. § 3) men det betyr lite siden forvaltningen etter det ulovfestede prinsippet om forsvarlig saksbehandling plikter å utrede alle saker betryggende.

§ 17 Første ledd - hva utredningsplikten innebærer

Utredningsansvaret innebærer blant annet at myndighetene må undersøke hvordan en sak ligger an. Undersøkelsen må gjelde både jus, faktum og skjønnsutøvelse. Dette innebærer at arbeids- og velferdsetaten må sørge for at faktum blir klargjort så godt som mulig og at de opplysninger som legges frem blir kontrollert. Når det gjelder skjønnsutøvelsen er det viktig at man følger de retningslinjer som er gitt for skjønnet i f.eks. lov, forarbeider, rundskriv eller andre kilder for tidligere forvaltningspraksis (f.eks. prinsippkjennelser). Det er ikke partens sak å finne ut hva lov og rett sier. Det må den som tar beslutningen gjøre. Som hovedregel må forvaltningen også ta ansvar for at fakta stemmer.

Arbeids- og velferdsetaten bør selvsagt forsøke å være upartisk i sine undersøkelser. Plikten omfatter både en utredning av momenter som taler så vel til gunst som ugunst for parten. Selv om et medlem opptrer aktivt for å forsvare sine interesser, kan ikke forvaltningen ta for gitt at han klarer å finne frem til alt som taler til hans gunst. Hvor aktivt man skal gå inn for å frem det som taler i hans favør, avhenger imidlertid meget av hva man kan vente av ham selv (f.eks. om han representeres av en advokat/prosessfullmektig).

Det avgjørende for om saken kan anses tilstrekkelig utredet vil ikke nødvendigvis være hva som fremgår av den skriftlige dokumentasjon i saken. Selv om f.eks. en innstilling i en sak er svært knapp, kan det tenkes at saken likevel har et bredt grunnlag i grundige forundersøkelser.

Folketrygdloven § 21-6 andre ledd medfører en plikt for en stønadsmottaker til å underrette NAV lokal om endringer i forhold som kan være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen. Endringen kan være av en slik art at man får større eller mindre rettigheter etter loven. Generelt sett har forvaltningen mindre plikt til å sørge for sakens opplysning når det foreligger en slik bestemmelse som gir plikt til å gi opplysninger av eget tiltak. Bestemmelsen i folketrygdloven tar imidlertid spesielt sikte på endringer som medfører begrensninger i rettighetene. Det må uansett holdes fast ved at selv om den trygdede pålegges å legge frem materialet, har myndighetene plikt til å sørge for at grunnlaget er tilstrekkelig og til å kontrollere at det ikke lider av feil.

Ved vurderingen av omfanget av utredningsplikten, må imidlertid partens forutsetning for å forstå hva som har relevans, tas i betraktning. Jo større muligheter eller kapasitet parten har til å kunne ivareta sine interesser, jo mindre er trygdeetatens forpliktelse til å innhente opplysninger som kan gagne partens sak.

Omfanget av utredningsplikten

Når det gjelder spørsmålet om hvor grundige undersøkelsene skal være, tar loven sterkt i: Den sier at saken skal være "så godt opplyst som mulig". Dette kan ikke tas bokstavelig.

Det ville medføre et enormt arbeid dersom forvaltningen alltid skulle gå inn for å skaffe seg full sikkerhet for hvordan alle relevante fakta forholder seg. Dette ville igjen føre til at saksbehandlingen tok urimelig lang tid. Graden av grundighet må derfor bero på en avveining hvor hensynet til å oppnå forsvarlige resultater trekker i en retning, mens økonomiske hensyn og tidsfaktoren trekker i motsatt retning. Saksbehandlingen kan imidlertid betegnes som uforsvarlig dersom den tar for lang tid.

Kravet til grundighet i utredningsplikten vil således variere etter sakens karakter. Sakens viktighet og betydning for parten er et moment. Videre kan sakens karakter for øvrig også være av betydning med hensyn til grundighetsspørsmålet. Helt generelt kan det sies at i saker der skjønn er avgjørende for resultatet, vil kravet til utredning være større enn i saker der skjønn spiller liten rolle.

§ 17 Andre ledd - forvaltningens informasjonsplikt overfor parten

Andre og tredje ledd gir nærmere regler om forvaltningens informasjonsplikt overfor parten. Reglene gir et viktig tillegg til reglene om innsynsrett for partene i § 18 og § 19.

Reglene gir imidlertid ikke noen generell plikt for forvaltningen til å opplyse om partens rett til innsyn. De omfatter heller ikke alle opplysninger i en sak og er ikke uten forbehold og unntak, se kommentarer til disse bestemmelsene. Lovgrunnen for bestemmelsene i § 17 er at det vil være rimelig å forelegge parten visse opplysninger som er innkommet i saken for å la ham få anledning til å imøtegå dem.

Andre ledd omfatter blant annet opplysninger som Arbeids- og velferdsetaten mottar om en part. Opplysningene kan stamme fra offentlige registre, privatpersoner, arbeidsgiver mv. Disse opplysningene skal forelegges parten til uttalelse, dersom han har krav på å gjøre seg kjent med etter § 18, jf. § 19. Dette kravet har sin sterkeste begrunnelse i tilfeller hvor arbeids- og velferdsetaten mottar opplysninger som svekker partens sak.

Ofte vil opplysningene foreligge allerede når forhåndsvarselet etter § 16 sendes. I motsetning til § 16 tjener imidlertid § 17 andre ledd det formål at parten skal gis løpende informasjon om innkomne opplysninger. Det må derfor gis særskilt underretning om opplysninger av den type andre ledd omhandler, når de innkommer etter forhåndsvarselet. Underretning etter andre ledd er videre nødvendig der det ikke foreligger plikt til å forhåndsvarsle sies det i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 73.

Uttalelser fra rådgivende lege, eller annen lege som Arbeids- og velferdsetaten har innhentet bør forelegges medlemmet før vedtak treffes. Disse dokumentene inngår etter prinsippene om mer offentlighet, se kommentarene til § 18 andre ledd bokstav b i de dokumenterte sakene som parten har innsyn i. Dersom uttalelsen avviker fra medlemmets opplysninger, kan alle innvendinger bli fremsatt og vurdert før vedtak treffes. Når medlemmet ser at alle forhold er grundig belyst og vurdert før vedtak treffes, vil vedtaket lettere kunne aksepteres. Det er grunn til å anta at færre saker vil bli påklaget/anket, enn når opplysningene først fremkommer dersom medlemmet ber om dokumentinnsyn.

Unntak fra plikten å forelegge partene opplysninger som omtalt i andre ledd første punktum er gjort i andre ledd andre punktum bokstavene a til c.

Bokstav a gjør unntak i tilfelle hvor "opplysningene bekreftes av fremstilling som parten selv har gitt eller kontrollert i anledning av saken eller parten ikke har kjent oppholdssted". Begrunnelsen for unntaket er dels at parten ikke har behov for opplysningene, dels at det er umulig å forelegge dem for ham.

Bokstav b beskriver unntak hvor "rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser". Bestemmelsen overlater mye til forvaltningens eget skjønn. Den krever ikke mye for at det skal kunne gjøres unntak fra opplysningsplikten. Benyttes unntaket, vil parten være henvist til å angripe vedtaket med klage/anke med påstand om at det foreligger feil i faktum. Det er viktig å søke å forhindre at saken forhales ved at en part i en sak med to parter (f.eks. bidragssaker) stadig kommer med nye opplysninger når det foreligger tilstrekkelig grunnlag for å kunne fatte vedtak i saken.

I Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 73 nevnes at det i pensjonssaker kan være av betydning at parten umiddelbart får en viss stønad. Om han har krav på mer, kan gjøres til gjenstand for fortsatt saksbehandling. I slike tilfeller kan underretning om vedtaket være tilfredsstillende for saken.

Bokstav c unntar opplysninger som "ikke har avgjørende betydning for vedtaket" og tilfeller hvor "underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, f.eks. fordi han vil bli gjort kjent med opplysningene ved melding om vedtaket".

Det første alternativet omfatter opplysninger som er irrelevante eller nøytrale. Videre omfatter alternativet også opplysninger som er relevante og av betydning, så lenge de ikke er avgjørende for vedtaket. Det kan f.eks. være opplysninger til fordel for parten, men som ikke endrer et allerede inntatt standpunkt om at et krav må avslås. Motsatt kan det dreie seg om opplysninger som er negative for parten i et tilfelle hvor vedtaket likevel blir positivt for ham.

Det andre alternativet om at underretning er unødvendig ut fra hensynet til parten selv, omfatter f.eks. opplysninger som er positive for parten og avgjørende for resultatet. Som særskilt eksempel på slikt tilfelle, nevner loven at han vil bli gjort kjent med opplysningene ved melding om vedtaket. Man tenker her først og fremst på opplysninger som stammer fra registre mv. og hvor det er stor sannsynlighet for at de er riktige. Det forutsettes at man ved bedømmelsen må legge vekt på om det er lett å rette eventuelle feil.

§ 17 Tredje ledd - opplysninger som etter sin art bør forelegges parten

Tredje ledd omfatter "opplysninger" av "vesentlig betydning" som ikke dekkes av andre ledd. På visse vilkår bestemmer tredje ledd at disse "bør" forelegges parten. Med opplysninger siktes det her først og fremst til opplysninger av faktisk art, men det forutsettes i forarbeidene at det kan dreie seg om opplysninger som ikke er av faktisk art, f.eks. forvaltningspraksis eller skjønnsutøvelse som det kan være av interesse for parten å kjenne til og kommentere.

I tredje ledd andre punktum gis det en retningslinje for det skjønn forvaltningen må utøve i ved anvendelse av bestemmelsen. Det skal legges vekt på om "rask avgjørelse er ønskelig og om hensynet til parten er tilstrekkelig ivaretatt på annen måte, for eksempel ved at han er gjort kjent med retten etter § 18, jf. § 19 til å se sakens dokumenter". Meningen er her å betone at parter som kjenner sin rett i alminnelighet ikke har behov for informasjon.

§ 18 -21  Dokumentinnsyn - partsoffentlighet  

[Endret 10/09]

Generelt - oversikt

Det er vanlig å bruke betegnelsen partsinnsyn om den rett partene og deres representanter har til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Forvaltningsloven § 18 slår fast som et hovedprinsipp at partene i saken har krav på å få se og imøtegå alle innlegg, faktiske opplysninger med mer som forvaltningen har fått eller innhentet i saken og som skal legges til grunn for de vedtak som treffes.

Partsinnsynsretten står i motsetning til den rett til innsyn enhver har etter reglene om alminnelig offentlighet etter offentligloven. Offentligloven gir innsynsrett også for saker som ikke gjelder enkeltvedtak, og også for den som ikke er part i saken det gjelder. Avgrensningene og kriteriene etter forvaltningsloven § 18 flg er ellers for den stor del i samsvar med dem som brukes i offentligloven. Forarbeider og praksis rundt forståelsen av tilsvarende regler i offentligloven vil derfor være sentrale momenter ved tolkningen av § 18 flg.

Det som inngår i en og samme avgjørelsesprosess er en sak. Det er kun sakens dokumenter en part har rett til å gjøre seg kjent med.

Hvem det kan kreves innsyn hos fremgår ikke direkte av loven. Det er imidlertid klart at innsyn i hvert fall kan kreves hos det organ som skal treffe vedtak i saken. Når et vedtak er påklaget kan det kreves innsyn både hos førsteinstans og klageinstansen i de dokumentene som befinner seg hos vedkommende instans. Mer tvilsomt er om det kan kreves innsyn hos et organ som bare har gitt uttalelse eller innstilling i saken.

Hva det kan kreves innsyn i reguleres av forvaltningsloven § 18 første ledd med begrensninger i § 18 a og b (av hensyn til det offentliges saksbehandling) og § 19 (blant annet av hensyn til partens helse og andre personer).  I henhold til forvaltningsloven § 18c har parten likevel rett til innsyn i nærmere angitte typer opplysninger.

Prinsippet om merinnsyn er nedfelt i lovens § 18 annet ledd og innebærer at forvaltningen har en plikt til å gi innsyn også i dokumenter som er unntatt fra offentlighet dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak.

Hvordan en part skal gis innsyn i dokumentene finnes det regler om i § 20. Parten har rett til å få kopi av dokumentet.

§ 18 (partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter)

Innledning

Bestemmelsen omhandler partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter; såkalt partsinnsyn. Sammen med § 19 som begrenser retten til innsyn for visse typer opplysninger utgjør § 18 reglene om partsinnsyn i saker som kan avsluttes med at det treffes et enkeltvedtak. Reglene om partsinnsyn gjelder også etter at vedtak er truffet og ved eventuell klage- og ankebehandling.

§ 18 Første ledd - partenes krav på innsyn

En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter med mindre noe annet følger av reglene i §§ 18-19. Reglen gir parten et rettskrav på dokumentinnsyn. Dette omfatter både opplysninger om han selv og i utgangspunktet også om andre personer dersom disse inngår i saken.

Etter § 18 må parten selv kreve å få gjøre seg kjent med dokumentene. Parten kan imidlertid benytte fullmektig som da kan be om innsyn, jf forvaltningsloven § 12.

Saksbegrepet må ses i sammenheng med at det er parten som kan kreve innsyn. Det er i egen sak det kan kreves innsyn. I alminnelighet vil det som inngår i samme avgjørelsesprosess være en sak. Det vil fortsatt dreie seg om samme sak om den påklages eller omgjøres av forvaltningen etter eget tiltak, uansett om nye dokumenter har kommet til. Det har ingen betydning at det er registrert flere journalnummer eller om dokumentene er arkivert på flere steder. Dreier det seg først om samme sak, gjelder innsynsretten ikke bare de opplysningene som gjelder parten, men også eventuelle andre parter i saken. I bidragssaker der det skal foretas en samlet forholdsmessig fastsettelse, vil som regel flere bidragssaker inngå i avgjørelsesprosessen, og sakene regnes for å være én sak i denne forbindelse.

Dokumentbegrepet må forstås på samme måte som etter offentligloven. Retten til innsyn omfatter både originaler og kopier. Begrepet omfatter brev, uttalelser, protokoller, utredninger, elektronisk lagrede dokumenter og notater av samtaler som er skrevet i anledning saken. En nedre grense må trekkes mot kladder eller huskelapper som saksbehandleren har ment å kaste når saken er ferdigbehandlet. Forutsetningen for at innsyn skal nektes må være at kladder, huskelapper eller annet ikke inneholder faktiske opplysninger eller andre opplysninger som er av avgjørende betydning for saken.

Forholdet til offentligloven

Saksbegrepet må avgrenses mot andre saker der vedkommende ikke er part. Her gjelder ikke reglene om partsoffentlighet. Derimot kan reglene om innsyn etter offentligloven komme inn. Etter offentligloven kan enhver kreve innsyn i en bestemt sak eller "i rimeleg utstrekning" saker av en bestemt art, jf offentligloven § 28. Dette innebærer at vedkommende må kunne angi hvilken sak han ønsker innsyn i. Etter offentligloven er journaler (postjournal og lignende) offentlige, slik at publikum ved hjelp av den kan finne frem til saker som ligner hans egen. Parten i en forvaltningssak har mulighet til gjennom offentligloven å kreve innsyn i lignende saker. Etter offentligloven er imidlertid en rekke opplysninger unntatt fra innsyn, bl.a. taushetsbelagte opplysninger jf. offentligloven § 13. De fleste trygde- og bidragssaker vil falle inn under denne bestemmelsen. Se mer om dette i rundskriv Hovednummer 82.

Forholdet til personopplysningsloven

Med hjemmel i personopplysningsloven § 18 har alle rett til å få se opplysninger om en selv som lagres eller bearbeides med elektroniske hjelpemidler. Krav på innsyn etter personopplysningsloven gjelder kun opplysninger om en selv og ikke andre personer uansett om opplysninger om disse inngår i en forvaltningssak. Se mer om dette i rundskriv Hovednummer 83.

§ 18 annet ledd – Prinsippet om merinnsyn

Selv om det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn etter bestemmelsene i §§ 18 – 19 skal forvaltningen likevel vurdere om det skal gis helt eller delvis innsyn. Dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak, bør innsyn gis, jf § 18 annet ledd. Bestemmelsen fastslår prinsippet om merinnsyn.

Ved vurdering av om det skal gis merinnsyn, må en vurdere om de hensyn som begrunner unntagelse fra innsyn, gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet. Dersom slike hensyn ikke gjør seg gjeldende, bør det gis innsyn. Selv om de hensyn som begrunner unntagelse fra innsyn gjør seg gjeldende, må dette likevel veies opp mot partens behov for innsyn.

§ 18–a   Unntak for dokument utarbeidet for egen saksforberedelse  

Etter § 18a omfatter ikke innsynsretten dokumenter et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse (organinterne dokumenter). Eks: interne notater fra møter hvor spørsmålet har vært behandlet, uttalelser fra rådgivere, juridiske utredninger og oversikt over avgjørelser i lignende saker o.l.

Unntaket omfatter alle typer interne arbeidsdokumenter så lenge de er utarbeidet for organets egen saksforberedelse. Interne dokumenter som er utarbeidet med sikte på å brukes i andre organer kan derfor ikke unntas etter bestemmelsen.

Når dokumentene oversendes til et annet organ, inngår de som en del av sakens dokumenter, og er ikke lengre organinterne. Spørsmålet her blir da å avgjøre hva som skal anses som et organ.

Begrepet må forstås på samme måte som etter offentligloven. Her må man bygge på den tradisjonelle organiseringen av forvaltningen slik den fremtrer utad som enhet når vedtak treffes. Et sentralt moment må være om organet er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet. Arbeids- og velferdsetaten fremstår utad som en etat, men NAV lokalt, NAV forvaltnings, NAV Klage og anke osv. og Arbeids- og velferdsdirektoratet må ansees som egne organer.

Dersom saken oversendes Trygderetten, er Trygderetten i lov gitt en selvstendig avgjørelsesmyndighet slik at det i henhold til reglene om partsinnsyn må anses som et eget organ. Dette innebærer at arbeids- og velferdsetatens interne saksdokumenter ved oversendelse til Trygderetten inngår som en del av sakens dokumenter som parten i utgangspunktet har krav på innsyn i når saken er oversendt Trygderetten.

Når parten imidlertid flytter og trygde-/bidragssak overføres til et annet lokalt NAV kontor før vedtak er fattet, vil interne dokumenter fortsette å være interne dokumenter også i det nye NAV kontoret.

Selv om et dokument kan unntas etter denne bestemmelsen må det gjøres en vurdering av om det bør gis merinnsyn etter § 18 annet ledd.

§ 18b      Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen

§ 18b første ledd

Bestemmelsens første ledd, første punktum gir adgang til å gjøre unntak for dokumenter for den interne saksforberedelsen som er innhentet fra et underordnet organ.

Bakgrunn for bestemmelsen er at man i forvaltningen skal ha en viss mulighet til å rådføre seg med andre uten at rådet blir tilgjengelig for parten. Grunnvilkåret er fortsatt at det dreier seg om dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen i forvaltningen. I tillegg er det et vilkår at det er nødvendig å unnta dokumentet for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.

Unntaket gjelder dokumenter for den interne saksforberedelsen som er utarbeidet av et underordnet organ. Dokumenter utarbeidet av overordnet myndighet til bruk for et underordnet organ er derved ikke unntatt fra partsoffentlighet. Det samme gjelder fra sideordnede organer f.eks. fra et NAV Klage og ankekontor til et annet.

Er det tvil om det foreligger et underordningsforhold, vil det være avgjørende om avgjørelsesorganet har omgjørings- og instruksjonsmyndighet overfor det andre organet. Det er ikke nok at det foreligger et generelt underordningsforhold - det må foreligge et underordningsforhold på dette konkrete saksområdet.

Vilkåret om at unntak er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser skal tolkes strengt. Vilkåret tar sikte på situasjoner der det er et tett samarbeid mellom organene. Det til være tilfellet der organene utveksler utkast til mottakerorganets endelige avgjørelser eller lignende, for å få merknader eller innspill. Nødvendighetskriteriet vil ellers kunne være oppfylt der underordnet organ gir råd og vurderinger om hvilken avgjørelse det overordnede organet bør fatte i en sak. Hvis det ikke er tett samarbeid mellom organene og det er tale om et dokument hvor et underordnet organ gir råd og vurderinger i rent administrative og faglige spørsmål, vil det derimot som alminnelig regel ikke være adgang til å gjøre unntak fra innsynsretten. Det vil som hovedregel heller ikke kunne gjøres unntak for dokument som bare inneholder generelle premisser som skal inngå i beslutningsgrunnlaget til mottakeren, f eks generelle utredninger av faktiske forhold eller av gjeldende rett.

§ 18b annet ledd

Etter annet ledd kan det gjøres unntak for deler av dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan et organ bør opptre i en sak og som organet har innhentet til bruk for sin interne saksforberedelse, når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken.

I motsetning til første ledd gir § 18b annet ledd bare hjemmel for å unnta de delene av et dokument som oppfyller vilkårene i bestemmelsen. Videre er det i motsetning til første ledd innholdet i dokumentet som er avgjørende, ikke hvem det er innhentet fra.

Bestemmelsen omfatter råd og vurderinger av hvilket handlingsalternativ organet bør velge i en gitt situasjon, hvilken avgjørelse det bør treffe og lignende. Unntaket gjelder også der slike råd og vurderinger innhentes fra annet forvaltningsorgan eller person tilsatt der. Uttalelser innhentet fra ordinære forvaltningsorganer som bygger på alminnelige erfaringer eller den målsetting vedkommende organ skal ivareta, faller imidlertid utenfor unntaket.

Når Arbeids- og velferdsetaten innhenter uttalelse fra rådgivende leger eller andre spesialister, er dette i utgangspunktet et internt saksdokument som enten kan unntas etter § 18a (typisk uttalelse fra rådgivende lege ansatt i NAV) eller § 18b annet ledd (uttalelser innhentet utenfra). Det har vært reist spørsmål om brukeren har krav på innsyn i legeuttalelser som etaten har innhentet. Legeuttalelsen er et råd som arbeids- og velferdsetaten kan legge til grunn ved sin vurdering når det skal fatte vedtak. Etter Trygderettens kjennelse av 23.01.80, se nedenfor, er det fast praksis for at brukerne får innsyn i uttalelser fra rådgivende lege. Dette gjelder også henvendelsen til rådgivende lege. Bakgrunnen er at parten skal sikres mulighet til å kontrollere NAV sin faktiske og rettslige fremstilling av saken til rådgivende lege og at rådgivende lege gir tilbakemelding på de spørsmål eller problemstillinger som fremgår.

Trygderetten har som nevnt behandlet spørsmålet om partsinnsyn i en sjumannskjennelse av 23.01.80. Saken gjaldt krav om dokumentinnsyn i innhentet sosialrapport og i trygdekontorets saksfremstilling, men konklusjonen er generell når det gjelder partsinnsyn. Retten kom til at det i utgangspunktet bør praktiseres merinnsyn når det ikke er forhold som taler mot dette med særlig styrke. Trygderettens avgjørelse i denne saken var senere retningsgivende for trygdeetatens praksis også når det gjelder uttalelser fra rådgivende lege. Det anbefales i tråd med dette at bruker bør få se alle dokumentene i sin trygdesak, også de han etter loven ikke har krav på å få se. Dette gjelder likevel ikke dersom opplysningene kan skade den trygdede, noen som står han nær eller av andre særlige grunner ikke bør meddeles videre, se merknader til § 19. Det kan være av stor betydning for brukers forståelse av vedtaket og for tilliten til NAV at han får tilgang til NAVs interne saksdokumenter.

Unntakene i § 18b første og annet ledd gjelder tilsvarende for dokument om innhenting av dokument som nevnt i bestemmelsen samt for innkallinger til og referater fra møter i den forbindelse.

Vilkåret om at unntak er ”påkrevd” er hakket strengere enn vilkåret ”nødvendig” etter § 18b første ledd. I vurderingen av om unntak skal gjøres kan det også tas hensyn til andre offentlige organers interesse.

Selv om et dokument kan unntas etter denne bestemmelsen må det gjøres en vurdering av om det bør gis merinnsyn etter § 18 annet ledd.

§ 18c     Innsyn i faktiske opplysninger

Selv om dokumentet eller deler av det er unntatt etter § 18a eller b har parten rett til å gjøre seg kjent med de deler av det som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum. Imidlertid har parten likevel ikke rett til å gjøre seg kjent med slike opplysninger uten betydning for avgjørelsen og heller ikke når opplysningene finnes i et annet dokument som parten har tilgang til.

Hensikten med bestemmelsen er å sikre at avgjørelse i saken ikke treffes på et faktisk grunnlag parten ikke har fått mulighet til å kunne korrigere.

Parten vil etter bestemmelsen ha krav på å gjøre seg kjent med faktiske opplysninger i interne notater og rapporter som enheten selv har utarbeidet eller som andre enheter eller særlige rådgivere eller sakkyndige har utarbeidet til bruk ved forberedelse av uttalelse til det avgjørende organ og der de faktiske opplysningene de inneholder danner grunnlag for uttalelsen.

Med faktiske opplysninger menes opplysninger om forhold i og rundt saken.

Der dokumentet inneholder både faktiske opplysninger og betraktninger som parten ikke har rett til å se, f.eks. vurderinger av hvilken rettslig betydning de foreliggende fakta kan tillegges, har han bare krav på å få se de deler av det som inneholder faktiske opplysninger.

Begrepet faktiske opplysninger er noe uklart. Begrepet omfatter spesifikke og presise faktiske opplysninger f.eks. alder, adresse, antall barn, ligningsattest, sivilstand o.l. Begrepet omfatter imidlertid også opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger. F.eks. vil en diagnose omfattes av "faktiske opplysninger".

Den karakteristikk som gis av en bestemt person, må regnes som faktisk opplysning når den baserer seg på konkrete hendinger, f.eks. må karakteristikker som "virket drikkfeldig" eller "alkoholmisbruker" regnes til denne kategori. Det kan være vanskelig å trekke grensen mellom hva som er en karakteristikk og hva som er en rettslig vurdering. Det avgjørende må være om karakteristikken i den sammenheng den fremkommer fremtrer som en tolkning eller anvendelse av en rettsregel. Andre faktiske opplysninger som bygger på skjønnsmessige avgjørelser, vil f.eks. være om tidligere ektefeller fremdeles lever atskilt.

Selve vurderingen som ligger til grunn for den skjønnsmessige avgjørelsen har bruker ikke krav på å få se. Derimot har han krav på å få se de fakta som vurderingen bygger på, f.eks. om det betales underholdsbidrag, opplysninger fra folkeregister og i sosialrapporter om ektefellenes bopel o.l.

Rettslige vurderinger faller utenfor innsynsretten etter § 18c. Det samme gjelder opplysninger om selve saksbehandlingen.

I en del saker vil det under fremstillingen kunne være nødvendig å sette opp en sammenfatning av faktum i saken. Denne sammenfatningen har parten rett til å se.

Parten har likevel ikke rett til å få se et dokument dersom opplysningene er uten betydning for avgjørelsen. Det kan imidlertid være vanskelig å avgjøre hvilke opplysninger som kan være av betydning for avgjørelsen. Etter prinsippet om merinnsyn bør parten ofte gis innsyn i opplysninger ut over det han har krav på etter loven. Merinnsyn bør praktiseres i størst mulig utstrekning for å styrke tillitsforholdet mellom parten og Arbeids- og velferdsetaten. I bidragssaker hvor det vil være to eller flere private parter med motstridende interesse, må det foretas en konkret vurdering av den ene partens behov mot eventuelle skadevirkninger for den annen part.

Parten har heller ikke rett til så se slike opplysninger eller sammendrag/bearbeidelse når dette finnes i et annet dokument som parten har tilgang til.

§ 19 (innskrenket adgang til visse typer opplysninger)

Generelt

Bestemmelsen inneholder unntak fra hovedregelen i § 18 første ledd om partsoffentlighet. Bestemmelsen gjør unntak for en del opplysninger ut fra sitt innhold, i motsetning til § 18 som lar unntakene knytte seg til hvem som har utarbeidet dokumentet.

Reglene om taushetsplikt i § 13 gjelder ikke i forhold til partene jf. § 13 b nr. 1. Dette har etterlatt et behov for unntakene i § 19 første ledd a og b og andre ledd. Det gjøres oppmerksom på sammenhengen med § 13 b nr 1. Part eller partsrepresentant som blir gjort kjent med opplysninger etter § 13 b nr 1 kan bare bruke opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å vareta egne interesser i saken. Parten skal gjøres oppmerksom på at han har taushetsplikt utover dette.

Lovteknisk er § 19 bygd opp slik at første ledd bokstavene a til d gjør unntak fra partens krav om innsyn etter § 18 første ledd. Andre ledd inneholder en mer avdempet adgang til å holde opplysninger tilbake fra partene. Som utgangspunkt vil de opplysningene som faller inn under andre ledd bokstavene a og b være unndratt partsinnsyn. Loven gjør imidlertid unntak og åpner dermed for partsinnsyn i tilfelle hvor "det er av vesentlig betydning for en part" å bli kjent med opplysningene.

Selv om et dokument kan unntas etter denne bestemmelsen må det gjøres en vurdering av om det bør gis merinnsyn etter § 18 annet ledd.

§ 19 første ledd - opplysninger som av hensyn til det offentlige eller til partens helse er unntatt fra innsynsretten

Bestemmelsens første ledd punktene a - d angir hvilke opplysninger en part ikke har krav på å se. Begrensningen i innsynsretten overfor parten er i utgangspunktet her absolutt - i motsetning til i andre ledd hvor det kan vurderes om opplysningene er av vesentlig betydning for parten. Parten har imidlertid krav på å bli gjort kjent med de øvrige delene av dokumentet. Etter § 20 tredje ledd kan disse opplysningene gis ved utdrag av dokumentet, dersom organet finner det hensiktsmessig. Utdrag som nevnt gis i praksis ved at parten får en kopi hvor de opplysningene som er unntatt fra innsyn er svartsladdet. Ellers viser formuleringen "ikke har krav på" at loven ikke er til hinder for at det utvises "merinnsyn" der dette kan gjøres uten at de interesser, som unntakene a - d skal beskytte, blir skadelidende.

Bestemmelsens punkt a gjelder utenrikspolitiske- eller forsvars- og sikkerhetsinteresser og b og c gjelder forretningshemmeligheter mv og forskningsprosjekter og foranlediger ingen kommentarer, men punkt d vil være et viktig unntak fra reglene om partsinnsyn, eksempelvis i trygde- og bidragssaker.

§ 19 første ledd d - Opplysninger om parten selv og hans forhold til personer som står ham nær

Bestemmelsen unntar opplysninger om parten selv av hensyn til hans helse, og opplysninger som angår partens forhold til personer som står ham nær. Pårørendes behov for at visse opplysninger er underlagt taushetsplikt er regulert i andre ledd.

Når det gjelder helseopplysninger, tar bestemmelsen sikte på å beskytte medlemmet mot opplysninger som vil forringe mulighetene for helbredelse, f.eks. hvor det gjelder psykiske lidelser. Bestemmelsen vil også være aktuell hvis opplysningene er av en slik art at det vil forverre situasjonen, f.eks. hvor det ikke er noen reell helbredelsesmulighet.

Behandlende lege vil ofte i legeerklæringen ha uttalt seg om hvorvidt opplysningene bør nektes den trygdede. Det er imidlertid trygdeorganet selv som treffer avgjørelsen i dette spørsmålet, fortrinnsvis i samråd med rådgivende lege. Det er lovens forutsetning at man skal anvende denne regel med forsiktighet og ikke gå for langt i å "beskytte" den trygdede.

Unntaket fra innsynsretten som gjelder forholdet til personer som står parten nær, tar blant annet sikte på tilfeller hvor slike personer har gitt nedsettende uttalelser eller sterkt kritisert parten for hans legning eller adferd. I forarbeidene nevnes det som eksempel barnevernssaker og andre saker om familieforhold der det kan skape problemer for partens resosialiseringsprosess og tilpasning til de personer det angår, dersom parten får kjennskap til opplysningene. Opplysninger om voldelig adferd overfor andre familiemedlemmer er også en relevant problemstilling. Med personer som står ham nær sikter loven til familie, venner, gode naboer mv. Mer tilfeldige bekjente faller utenfor.

Når en opplysning holdes tilbake av hensyn til parten, skal opplysningen etter anmodning gis til en person som opptrer på hans vegne, når særlige grunner ikke taler mot det. Det må vurderes hvorvidt det er sannsynlig at opplysningene vil komme til medlemmets kunnskap hvis de gis til fullmektigen. Er medlemmet representert ved advokat, vil det som hovedregel være lite betenkelig å la denne gjøre seg kjent med opplysninger av denne art. I tillegg vil opplysningens karakter være av betydning i vurderingen. Man bør imidlertid alltid gjøre fullmektigen/advokaten oppmerksom på at det etter arbeids- og velferdsetatens mening er utilrådelig at pasienten får vite innholdet av erklæringen.

§ 19 annet ledd - begrensninger i innsynsretten for opplysninger om andre personers helseforhold eller opplysninger som av særlige grunner ikke bør meddeles videre

Bestemmelsen inneholder en avdempet skjønnsmessig regel som kan føre til at opplysninger kan unndras partene av andre grunner enn omtalt i første ledd: De opplysningene parten i utgangspunktet ikke har krav på, er oppgitt i andre ledd bokstavene a og b. Det er bare hvis det er av vesentlig betydning for en part å gjøre seg kjent med opplysningene, at han i disse tilfellene har krav på innsyn. Forutsetningen er selvsagt at andre unntak fra hovedregelen om innsyn ikke kommer inn, f.eks. § 18 andre ledd.

Bestemmelsen forutsetter en interesseavveining mellom partenes behov for innsyn og de grunner som kan anføres til fordel for hemmeligholdelse. Selv om parten kan sannsynliggjøre et reelt behov for innsyn, kan opplysningenes følsomme karakter mv. gi grunnlag for å unnta dem.

Ved vurderingen må man ta hensyn til opplysningens karakter. Det fremgår direkte av de formulerte alternativene i bokstavene a og b. Dersom saken er endelig avsluttet, kan gode grunner tale for at partenes behov for innsyn ikke står så sterkt lenger som før, da spørsmålet om klage kunne være aktuelt. Særlig gjelder dette der det har gått lang tid og det ikke lenger kan være aktuelt å ta opp saken igjen med sikte på å få avgjørelsen omgjort eller kjent ugyldig, slik at det må antas at vedkommende er interessert i å se saksdokumentene ut fra andre formål enn å ivareta sitt tarv i saken og bidra til opplysning av den.

§ 19 annet ledd a) -  en annen persons helseforhold

Dette kan gjelde både somatisk og psykisk helsetilstand. Det vil sjelden være av vesentlig betydning for en part å bli kjent med slike opplysninger.

§ 19 annet ledd b) -  opplysninger om andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre

Etter forarbeidene er det forutsatt at bestemmelsen kan brukes til å beskytte forvaltningens kilder, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) side 67.

Arbeids- og velferdsetaten blir ofte kontaktet av personer som ønsker å gi opplysninger om enkeltpersoner eller familier med sosiale problemer, som mottar stønader de ikke har krav på eller arbeider svart. Opplysningene kan også fremkomme ved at etaten har anmodet om nærmere opplysninger fra de aktuelle personene. I en god del tilfeller ønsker informantene å være anonyme i forhold til parten eller andre.

Etter forvaltningsloven § 13 b nr. 1 gjelder det ingen taushetsplikt overfor sakens parter. Forvaltningen kan derfor i utgangspunktet ikke påberope seg taushetsplikt overfor parten selv om informanten ønsker å holde navnet sitt skjult. Imidlertid kan et slikt forhold falle inn under unntaket fra partsoffentlighet i forvaltningsloven § 19 andre ledd bokstav b, slik at det heller ikke vil gjelde noen opplysningsplikt i forhold til parten.

Når det etter § 19 andre ledd vurderes hvor vesentlig det er for parten å få kjennskap til kilden, må også mothensyn trekkes inn. Det vil være relevant å legge vekt på om det foreligger tungtveiende grunner for å beskytte kilden, f.eks. at det vil by på store ubehageligheter for informanten hvis kilden blir oppgitt.

Situasjonen kan være at ingen berettiget interesse tilsier at kilden skal være beskyttet. I vurderingen bør det bl.a. legges vekt på om opplysningene eller henvendelsen er så løst fundert at den kan være fremsatt i sjikanehensikt.

Overfor den som ønsker å være anonym, enten det gjelder overfor parten eller pressen, må det alltid presiseres at anonymitet ikke kan garanteres 100 %. Parten kan etter forvaltningsloven § 21 påklage et avslag om innsyn, og klageinstansen kan gi ham medhold. Videre må informanten gjøres oppmerksom på at vedkommende kan få vitneplikt eller at saksbehandler må oppgi kilden i forbindelse med vitneavhør.

Det går klart frem av § 18 første ledd at partsoffentlighetsreglene også gjelder etter at saken er endelig avgjort. Ved lovbehandlingen i 1977 ble det imidlertid forutsatt at § 19 andre ledd ville gi grunnlag for en viss innskrenkning i retten til partsoffentlighet etter at saken er avsluttet. Tanken er således at en på dette stadium kan foreta en nærmere vurdering av partens hensikt med å få opplysninger. Organet kan derfor i disse tilfelle be parten først redegjøre for sine motiver.

Trusselutsatte personer - unntak fra partsinnsyn når det er flere enn to parter, f.eks. i en bidragssak

Spørsmålet om partsinnsyn og unntak fra partsinnsyn er i de fleste saker en interesseavveining mellom en part og forvaltningen. På enkelte saksområder, som bidragsområdet, er det snakk om to private parter i saken. Dette gjør at spørsmålet om partsinnsyn blir mer komplisert for forvaltningen, fordi det er flere interesser å ivareta.

Problemstillingen i bidragssaker er om man kan unnta dokumenter og/eller opplysninger fra den ene partens innsynsrett for å ivareta den andre partens interesser?

Bestemmelsen forutsetter en interesseavveining mellom partenes behov for innsyn og behovet for å unnta opplysningen fra innsyn. I saker der en av partene er utsatt for trusler fra den andre, blir spørsmålet om den ene partens behov for beskyttelse er viktigere enn den andre partens behov for innsyn i opplysninger i saken, som for eksempel adressen til den andre.

Interesseavveiningen mellom "særlige grunner" – "vesentlig betydning"

Når kan det sies å foreligge forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre? Fare for represalier fra en av partene i saken, for eksempel fare for å bli utsatt for sjikane av grov art eller vold, vil kunne være en slik særlig grunn som gjør at en part ikke har rett til å gjøre seg kjent med alle opplysninger som f.eks. indikerer den andres oppholdssted.

I en asylsak godtok f.eks. Kjæremålsutvalget (Rt 1993 s.1409) at navnene på personer som hadde gitt opplysninger til ambassaden i Islamabad ble unntatt fra partsoffentlighet fordi det ellers ville være fare for represalier overfor disse, represalier av alvorlig karakter.

Tilsvarende i en sak for Sivilombudsmannen (Omb Årsmelding 1978 s 106) der en lærer ble presentert for et anonymt klageskrift fra foreldrene til en del elever. Det uttales at mulig frykt for represalier fra lærerens side overfor disse elevene måtte sies å være en særlig grunn i lovens forstand

Det vil kunne være en "særlig grunn" i de tilfelle en mor frykter at barnets far skal oppsøke henne på bakgrunn av adresseopplysningene i en bidragssak og dermed utsette henne for alvorlig fare.

Selv om det foreligger særlige grunner må det likevel veies opp mot den andre partens behov for innsyn i disse opplysningene.

Som regel vil det neppe være av vesentlig betydning for parten å vite den andre parts adresse og oppholdssted sett opp mot den andre parts behov for å beskytte seg selv mot fare. Man kan imidlertid ikke sette opp en fasit over hvilke tilfeller man kan gjøre unntak fra partsinnsyn, men man må foreta en konkret vurdering i de enkelte tilfellet. Man må vurdere den reelle faren for den trusselutsatte parten opp mot hvilken betydning det har for den andre parten å gjøre seg kjent med de aktuelle opplysningene. Skal innsyn gis i et slikt tilfelle, må det være av vesentlig betydning.

Når skal forvaltningen gjøre en § 19 vurdering?

Vurdering om man skal unnta dokumenter fra partsinnsyn vil i alle tilfelle bli aktuelt når noen ber om opplysninger. Dette gjelder når den andre parten i en bidragssak ønsker innsyn i sakens dokumenter.

Når det gjelder bidragssaker og trusselutsatte parter, vil en vurdering etter § 19 også bli aktuell når den ene parten ber om at opplysninger unntas i frykt for skade eller annen fare. Eller i tilfeller der NAV kontoret selv ser at det kan foreligge fare forbundet med utlevering eller i forbindelse med saksbehandlingen forøvrig.

Sammenheng med Kode 6 og 7

Når en part i en bidragssak har fått et kode 6/7-vedtak, vil trusselen være et "særlig forhold" som unntar adresseopplysningene fra partsinnsyn, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b). Fordi en annen etat har vurdert den aktuelle trusselsituasjonen og kommet til at denne fortjener en gradering i form av f. eks kode 6 eller 7, innebærer dette en presumsjon for en tungtveiende interesse. Innsyn skal i slike tilfeller bare finne sted dersom innsynet i adresseopplysningen er "av vesentlig betydning" for parten. I bidragssaker vil selve adressen praktisk talt aldri ha slik betydning. Større problemer volder imidlertid krav om innsyn i den trusselutsattes økonomiske forhold. Inntektsopplysninger vil kunne ha en viss sikkerhetsmessig betydning, slik at opplysningene kan regnes som et "særlig forhold" etter nevnte bestemmelse. Samtidig kan det lett tenkes at innsyn vil ha vesentlig betydning for parten, og da vil unntak ikke være aktuelt. Slik bestemmelsen er utformet vil parten nemlig ha rett til innsyn dersom vedkommendes behov for innsyn er tungt nok (innsyn er "av vesentlig betydning for parten").

Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at beskyttelsesinstruksen ikke begrenser lovbestemt innsynsrett. Det fremgår eksplisitt av instruksens § 7 tredje ledd: "En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter for så vidt ikke annet følger av reglene i forvaltningsloven § 18 og 19."

Enkeltvedtak

En avgjørelse om å unnta opplysninger fra partsinnsyn med hjemmel i forvaltningsloven er å anse som et enkeltvedtak, jfr. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) med de prosessuelle krav forvaltningsloven stiller.

§ 19 Tredje ledd

Bestemmelsen gir hjemmel til å gi forskrifter som for særlige saksområder utfyller eller nærmere fastlegger hvordan §§ 18 og 19 skal anvendes.

Det er gitt forskrift av 19. desember 2006 om partsinnsyn i barnevernssaker og tilsetting i offentlig forvaltning.

§ 20 (gjennomsyn og utlån av saksdokumenter)

[Endret 10/10] 

Generelt

Bestemmelsen gir regler om hvordan en part skal gis innsyn i dokumenter. Den gir derved saksbehandlingsregler for gjennomføringen av partsoffentlighetsprinsippet.

§ 20 Første ledd første punktum - hvordan dokumenter skal gjøres tilgjengelige

Overordnet myndighet kan gi instruks om hvordan dokumenter skal gjøres tilgjengelig for partene ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling. I praksis vil organet ha valget mellom å gi avskrift eller kopi eller å gi parten adgang til å lese gjennom dokumentet. Utlån av originaldokumenter har parten ikke krav på. Partens advokat har krav på å få utlevert originaldokumentene (NAV lokal sin saksmappe) dersom advokaten ber om dette.

Utgangspunktet er at partsinnsyn kan kreves straks saken er kommet i gang, og organet skal gi innsyn så raskt som mulig. Likevel innebærer bestemmelsen i første ledd første punktum at den som krever innsyn ikke alltid kan kreve at dokumentet umiddelbart stilles til disposisjon. For det første må organet gis tid til å gå gjennom saksdokumentene for å konstatere hvilke dokumenter som det skal gis partsinnsyn i. Videre kan det tenkes at dokumentene befinner seg i klageorganet, og at det kan ta noe tid å innhente dem. Dersom organet ikke kan stille dokumentene til disposisjon innen to uker etter at innsynskravet er mottatt, skal organet gi parten eller hans fullmektig melding om dette med informasjon om når det kan forventes at dokumentene vil bli stilt til disposisjon. Det er det organet som mottar innsynskravet som er ansvarlig for å sikre at dokumentene blir gjort tilgjengelig for parten eller hans fullmektig.

Bestemmelsen i første ledd første punktum gir også hjemmel for å fastsette besøkstider, steder hvor dokumentet kan ses gjennom mv, med mindre parten krever avskrift, utskrift eller kopi etter andre ledd første punktum.

§ 20 første ledd andre punktum - utsatt partsoffentlighet

Etter denne bestemmelsen kan det fastsettes at en part ikke skal gis adgang til dokumenter så lenge undersøkelse pågår, dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart. Lovgrunnen er her å motvirke at tidlig innsyn i en sak som er under etterforskning o.l. fører til at parten gis informasjon som vanskeliggjør eller umuliggjør utredning eller oppklaring av saken, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 82.

§ 20 annet ledd første punktum - krav på avskrift/utskrift av dokument

Parten har etter denne bestemmelsen rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi av saksdokumenter når han ber om det. Enheten må selv gå gjennom mappen for å ta ut eventuell informasjon som parten ikke skal ha tilgang til.

§ 20 annet ledd andre, tredje og fjerde punktum - utlån av dokumenter til advokat

Partens advokat kan kreve å få utlevert originaldokumentene når særlige grunner ikke taler mot det. I trygde- og bidragssaker har offentlig godkjent rettshjelper samme adgang som advokat når særlige grunner ikke taler mot det. Det skal mye til før reservasjonen "særlige" grunner kan forhindre utlån. Etter omstendighetene kan unntaket komme inn hvor advokaten/rettshjelperen tidligere har vist seg likegyldig til frister og har rotet bort dokumentene. Reservasjonen gjelder originaldokumentene, og problemet bør kunne løses ved at det i slike tilfeller kun sendes kopi av dokumentene.

Advokater bør likevel tilbys kopi av saksmappe med mindre det uttrykkelig bes om utlån av original saksmappe. Det er viktig at kopisettet inkluderer kopi av saksomslag slik at advokaten kan sjekke at alle dokumentene er der.

Krever advokat originaldokumentene, skal det tas et komplett kopisett av dokumentene som skal ligge igjen i enhetens arkiv. Når saksdokumenter lånes ut skal det alltid påføres frist for tilbakelevering.

Arbeids- og velferdsetaten kan med hjemmel i § 20 andre ledd kreve dokumentene tilbakelevert gjennom namsmannen. Vedtak om at dokumentene skal tilbakeleveres er direkte tvangsgrunnlag etter tvangsfullbyrdelseslovens kapittel 13. Ved utlån av dokumentene bør det gjøres oppmerksom på at det er adgang til å hente dokumenter som ikke blir levert i rett tid ved hjelp av namsmannen og at utgifter ved avhenting vil bli belastet den som har mottatt dokumentene. Det samme gjelder overfor leger, men her er hjemmelen gitt direkte i folketrygdloven § 25-8. Ved avhenting etter tvangsfullbyrdelseslovens kapittel 13 må den som har fått utlånt dokumentene først tilskrives og gis 14 dagers frist til å returnere dokumentene samtidig som han gjøres kjent med at begjæring om henting vil bli sendt namsmannen dersom dokumentene ikke er returnert innen fristens utløp.

§ 20 tredje ledd - innsyn i deler av et dokument

Innsyn i dokumenter hvor parten bare kan se deler av et dokument, skal gjøres ved utdrag av dokumentet. Rent praktisk gjøres dette ved at det tas kopi av dokumentet og at de deler hvor parten ikke har rett til innsyn sladdes over.

§ 20 fjerde ledd - betaling for kopier

Bestemmelsen gir hjemmel for å ta betaling for kopier. Kopier fra arbeids- og velferdsetaten er vederlagsfrie inntil det blir fastsatt forskrifter om gebyrer.

§ 20 femte ledd - innsyn i saksdokument og ny frist til å uttale seg

Bestemmelsen pålegger organet å sette frist for eventuell uttalelse som en part vil komme med etter å ha anmodet om partsinnsyn. Dette er bare nødvendig hvis det ikke allerede med hjemmel i § 16 er satt en frist eller hvor denne er utilstrekkelig. Frist som nevnt er med på å sikre at saken ikke forsinkes vesentlig på grunn av partens uttalelse. Samtidig gir fristen parten en garanti for at vedtak ikke treffes før han har gitt uttalelse, når det skjer innen fristen.

I andre punktum gjøres det unntak fra plikten til å sette frist "dersom hensynet til vesentlige offentlige eller private interesser taler mot utsettelse". I praksis betyr det at parten kan risikere at vedtak treffes før hans uttalelse foreligger. Det kan komme som en overraskelse på ham, og i juridisk teori anbefales det at parten gjøres oppmerksom på at organet ikke har tid til å avvente hans uttalelse. Det kan være en anbefaling som det er verd å følge. Likevel må det tas i betraktning at det bare sjelden vil være grunnlag for å unnlate å sette en frist. Lovens krav på dette punkt har til formål å vareta særtilfeller hvor raskt inngrep er nødvendig f.eks. i kontroll- og reguleringssaker, eller hvor det foreligger lovbestemte frister som forvaltningen selv må overholde, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) side 68.

På samme måte kan unntaket komme inn i saker hvor det er to private parter og hvor det er av vesentlig interesse at vedtaket treffes raskt. Den interesse de andre private parter har, må imidlertid avveies mot andres behov for å komme med uttalelse. Det vil derfor bare sjelden være grunnlag for å bruke bestemmelsen av hensyn til sakens parter.

§ 21 (klage over avslag om å få gjøre seg kjent med et dokument)

Hvem avgjør kravet

Kravet om dokumentinnsyn avgjøres av det organ som har saken til behandling. Første ledd fastsetter saksbehandlingsregler som forvaltningsorganet skal følge dersom det avslår begjæring om partsinnsyn. Andre ledd gir en regel om at parten har klagerett over avslag om innsyn.

Forholdet mellom folketrygdloven og forvaltningsloven

Kapittel 21 i folketrygdloven har ingen egne bestemmelser om dokumentinnsyn ut over forvaltningslovens regler. Dette innebærer at vedtak om avslag på dokumentinnsyn i folketrygdsaker i forbindelse med en klage og anke i trygdesaken som skal behandles etter reglene i forvaltningslovens kapittel VI. Klagen behandles av nærmeste overordnet forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Dersom en sak er sendt til Trygderetten til behandling, er det Trygderetten som avgjør spørsmålet om dokumentinnsyn, jf. lov om anke til Trygderetten § 17 nr. 7. Dette gjelder også om saken sendes tilbake til arbeids- og velferdsetaten for innhenting av nærmere opplysninger.

§ 21 første ledd - plikt til å begrunne avslag på krav om innsyn

Avslag på krav om innsyn skal være skriftlig. I avslaget skal det vises til den bestemmelse som ligger til grunn for avslaget, detaljert ned til hvilket ledd og evt bokstav. Videre skal det opplyses om klageadgangen etter andre ledd og klagefristen etter § 29. Det skal gis begrunnelse for avslaget, jf. forvaltningsloven § 25.

§ 21 annet ledd - klageregler

Det er den som har satt frem begjæring om innsyn som har klagerett. Det er bare vedtaket om å nekte innsyn som kan påklages. Dersom det gis innsyn kan dette ikke påklages av verken andre parter eller den opplysningene angår, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 83.

I første punktum klargjøres det videre at bestemmelsene om klage i kapittel IV skal gjelde. Det betyr blant annet at klagen skal sendes til det organ som har gitt avslaget. Dette kan selv omgjøre avslaget, dersom det etter en fornyet vurdering kommer til at dokumentet etter loven er undergitt partsinnsyn eller at vedkommende uansett bør få adgang til dokumentet, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd.

Bestemmelsen om klageinstansens kompetanse i § 34 åpner videre for at klageinstansen kan nekte dokumentinnsyn på annet grunnlag enn underinstansen, og at klageinstansen kan avgjøre at det skal praktiseres merinnsyn ut over det som følger av loven, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 83. Hva gjelder klageinstansens begrunnelsesplikt er det uklart om det er tilstrekkelig å vise til hjemmelsrekken som anvist i første ledd, annet punktum. Hvor avslaget har reist tvil bør det uansett være god forvaltningspraksis at det gis en nærmere redegjørelse og ikke bare en henvisning til hjemmelsrekken.

Det forutsettes at det ikke må fattes avgjørelse i forvaltningssaken (realitetsavgjørelse) før spørsmålet om dokumentinnsyn er avgjort. Imidlertid følger det av § 20 femte ledd direkte at realitetsavgjørelse kan treffes i saken dersom hensynet til vesentlige offentlige eller private interesser taler mot utsettelse.

Viser det seg at parten ikke gis medhold i kravet om innsyn, kan han eventuelt påklage realitetsvedtaket i saken. På denne måten kan han få prøvd både resultatet og saksbehandlingen, se § 41 om betydningen av saksbehandlingsfeil.