Rundskriv

Forvaltningsloven - Saksbehandlingsrundskriv - Kapittel II. Om ugildhet

Revidert av Arbeids- og velferdsdirektørens sekretariat.

Sist endret 23.05.2008. Gjennomgående endring av navnebruk

 

Kapittel II. Om ugildhet

Generelt om begrepet habilitet

Avgjørelsen av om en person har rett til trygdeytelser skal baseres på om betingelsene i lov og forskrifter er oppfylt. Medlemmenes rettigheter skal ikke avhenge av sympatier og/eller antipatier hos den som treffer avgjørelsen. Medlemmet skal kunne stole på at det ikke tas utenforliggende hensyn. I nær sammenheng med dette står prinsippet om at det ikke i forvaltningen må foretas usaklig forskjellsbehandling.

Inhabilitet innebærer at det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til en persons upartiskhet. Sagt med andre ord vil det si at en står for nær en sak eller sakens parter til at en kan ha hånd om saken. Vi bruker også ord som uhildethet og upartiskhet om det samme. Forvaltningsloven bruker ordet ugild.

Dersom en saksbehandler er ugild, anses han som uskikket til å behandle saken. Omvendt betyr habilitet at en person ikke er i en slik situasjon. Det er på grunn av dette at man gjerne benytter betegnelsen habilitet om regelverket på dette punkt.

Å være habil eller inhabil har følgelig ikke noe med ferdighet, dyktighet eller redelighet å gjøre.

Hensynene bak reglene

Begrunnelsen for habilitetsreglene ligger i tre hensyn

• Sikre publikum mot vilkårlige avgjørelser.
• Bevare og/eller styrke publikums tillit til de avgjørelser som fattes. Dette gjelder både medlemmet selv og utenforstående.
• Beskytte den enkelte saksbehandler ved at han ikke må behandle saker som han kan antas å ha interesse i - rent personlig. Reglene gjør saksbehandlingen mindre byrdefull og ubehagelig og gir tjenestemannen rett og plikt til å trekke seg fra behandlingen av saken.

Hvilke regler gjelder

Ifølge folketrygdloven § 21-1 gjelder forvaltningsloven med de særlige bestemmelser som er gitt i kapittel 21. I folketrygdloven er det ingen bestemmelser som omhandler habilitet. Forvaltningslovens bestemmelser om habilitet (§§ 6 - 10) gjelder derfor fullt ut for Arbeids- og velferdsetaten.

Når det gjelder behandling av ansatte og deres nære familie, er det i saker hvor det ikke foreligger ugildhet, ut fra hensyn til personvern og diskresjon, satt egne regler, se kommentarer til folketrygdloven § 21-2 .

For hvilke saker gjelder reglene

Etter forvaltningsloven § 1 sml § 3 første ledd, vil reglene om habilitet gjelde "den" - dvs. all - "virksomhet som drives" av forvaltningsorganene.

Reglene gjelder etter dette for

• generelle og individuelle saker.
• utredninger i forbindelse med en konkret forvaltningssak.
• lovbundne vedtak og ellers hvor det er lite spillerom for skjønn.
• ikke bare ved myndighetsutøving, men også f.eks. forretningssaker (eks etatens innkjøpsvirksomhet, eiendomssaker).
• utferdigelse av forskrifter.

Sondringen vedtak/avgjørelse

Selv om inhabilitetskapittelet etter lovens § 1 gjelder all virksomhet forvaltningsorganet driver, omfatter ordlyden i § 6 bare det å tilrettelegge grunnlaget for eller det å treffe "avgjørelse" i en "forvaltningssak". I dette ligger at det må være en "sak" i forvaltningen hvor et organ "handler"- ikke bare praktisk og faktisk virksomhet.

§ 6 fastsetter at inhabilitet inntrer ved avgjørelser og tilretteleggelse av avgjørelser i forvaltningssaker på en måte som antyder at det bare vil bli tale om inhabilitet der saken vil eller ventes å munne ut i en avgjørelse.

Når vi skal ta standpunkt til tvilsspørsmålet om anvendelsesområdet for inhabilitetsreglene, bør vi legge mer vekt på om det er behov for habilitetsregler på vedkommende felt, enn på at § 6 etter ordlyden bare gjelder ved "avgjørelser" og saker som munner ut i avgjørelser i en "forvaltningssak". § 6 kan i hvert fall ikke forstås slik at det er i orden at vedkommende tjenestemann behandler saken selv om han er inhabil, bare fordi resultatet er at intet blir gjort, f.eks. at en henvendelse blir arkivert uten realitetsbehandling.

Det er uansett sikkert at begrepet "avgjørelse" favner videre enn begrepet vedtak, slik dette er definert i § 2 bokstav a. For det første er det tale om en avgjørelse også hvor tjenestemannen rett og slett unnlater å foreta seg noe. Dersom man kan forvente at en uttalelse blir fulgt opp eller akseptert av private eller offentlige organer, må disse uttalelsene også betraktes som avgjørelser. Videre kommer habilitetsreglene til anvendelse i forbindelse med utredninger som knytter seg til en konkret forvaltningssak.

§ 6 (habilitetskrav)

Generelle kommentarer

Som det går frem av lovteksten skilles det mellom objektive kriterier (første ledd) og skjønnsmessig vurdering (andre ledd) som grunnlag for inhabilitet. De objektive kriterier er slike som er opplistet i loven ("slekt eller svogerskap", "gift med", "forlovet med" mv.). Ved den skjønnsmessige vurderingen skal en se hen til om det foreligger andre omstendigheter "som er egnet til å svekke tilliten" til saksbehandlers habilitet, kommentarer til § 6 andre ledd.

§ 6 Første ledd bokstav a - tjenestemann er part i saken

Når en tjenestemann i Arbeids- og velferdsetaten krever en trygdeytelse, kan han ikke selv treffe vedtak om ytelse skal tilstås. Han er han inhabil fordi "han selv er part i saken", forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav a. Det samme gjelder når tjenestemannen er en av partene i en bidragssak.

Forvaltningsloven har i § 2 første ledd bokstav e definert hva det vil si at noen er "part" i saken. Som part i en sak regnes "person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder". Part er altså den som krever en trygdeytelse fordi han mener at han selv fyller de betingelser som lov og forskrifter oppstiller.

Det kan ofte reises tvil om en interesse i sakens utfall gir partsstatus i lovens forstand. Har vedkommende en klar, håndfast og ikke uvesentlig partslignende interesse i saksutfallet, vil han som regel bli inhabil etter lovens § 6 andre ledd slik at det er unødvendig i forhold til inhabilitetsreglene å avgjøre om vedkommende er part i lovens forstand slik at § 6 første ledd bokstav a kommer til anvendelse.

En tjenestemann som har avgjort eller forberedt saken i underinstansen er ikke inhabil etter denne bestemmelsen til å behandle saken i klageinstansen. Dette gjelder selv om de tjenestemenn som har behandlet og avgjort saken ofte vil føle seg i en slags partsstilling når det er spørsmål om klageorganet skal omgjøre vedtaket. Situasjonen bør likevel unngås dersom det er praktisk mulig. Dette fordi man ofte kan overse argumenter som kan tale til fordel for klageren ("uhildet blikk").

Tjenestemannen vil heller ikke være part i en sak hvor det organ han er ansatt i er part.

Når en person, som verge eller etter fullmakt, krever en trygdeytelse på vegne av en annen person, er det sistnevnte som er part i saken. Det kan bli tale om inhabilitet etter andre ledd dersom tjenestemannen har en nær tilknytning til vergen/fullmektigen. Når en trygdet som har pensjon krever ektefelletillegg og/eller barnetillegg er han selv (og ikke ektefelle/barn) part i saken. Når det gjelder tjenestemannens adgang til å opptre som fullmektig innen egen fagområde, se kommentarene til forvaltningsloven § 12.

§ 6 Første ledd b - slektskap: foreldre, barn og søsken (og halvsøsken) og svogerskap

En tjenestemann er inhabil dersom han er i slekt med en part i opp- eller nedstigende linje eller sidelinje så nær som søsken.

Slektninger i "oppstigende linje" er foreldre, besteforeldre og oldeforeldre. Med "nedstigende linje" menes barn, barnebarn og oldebarn. En tjenestemann er således inhabil til å behandle en sak hvor hans foreldre eller barn er part. Det er uten betydning om barn er født i eller utenfor ekteskap.

En tjenestemann er også inhabil når han er i slekt med parten "i sidelinje så nær som søsken". For slektninger i sidelinje er det (på tross av den noe uklare ordlyden) altså bare meningen at søsken skal omfattes - ikke deres barn eller barnebarn. Halvsøsken omfattes imidlertid, men ikke såkalte "sammenbragte" barn.

Tjenestemannen er altså ikke inhabil etter denne regelen dersom han er onkel, tante, fetter eller kusine til den trygdede (noe han var etter den tidligere folketrygdlovs § 13-13). Han kan likevel bli inhabil dersom vennskapsforhold kommer i tillegg til slektskapsforhold etter § 6 andre ledd.

Vi må etter § 6 første ledd (b) likestille "hel-" og "halvsøsken". Det er i praksis neppe grunn til å regne med at en tjenestemann vil være mindre utsatt for å være upartisk der det foreligger "halvsøsken"-forhold.

Svogerskap

Etter § 6 første ledd (b) likestilles svogerskap helt med slektskap. Et svogerskap foreligger når et ekteskap og et slektskapsforhold utgjør bindeleddet mellom to personer. Begrepet "svogerskap" omfatter den som er gift med ens slektninger i opp- eller nedstigende linje eller med ens søsken. Den som er gift med en parts søster er således inhabil på linje med den som selv er søster til parten.

Svogerskap i lovens forstand foreligger bare ved formelt ekteskap. Samboerforhold og forlovelse fører således ikke til at en etter § 6 første ledd (b) automatisk blir inhabil i saker hvor ens samboer eller forlovedes foreldre er part. Inhabilitetsforholdet må derfor vurderes etter andre ledd. Reglene om svogerskap må antas også å omfatte tidligere ekteskap.

Dobbelt og "uekte" svogerskap

"Dobbelt svogerskap" foreligger f.eks. dersom tjenestemannen er gift med søsteren til partens ektefelle. Etter språkbruken går dette tilfellet inn under § 6 første ledd bokstav (b). I alle fall vil inhabilitet temmelig automatisk inntre etter § 6 andre ledd.

Derimot vil § 6 første ledd (b) neppe omfatte "uekte svogerskap", dvs. f.eks. tjenestemannens bror er gift med søster til parten. Her er det to slektsskap og et ekteskap som gir tilknytningen. Her skal det også mer til for at forholdet skal gå inn under § 6 andre ledd. Dette beror på en konkret vurdering av hvor nær forbindelse det er i praksis, sakens viktighet osv.

Søskenbarn

Den automatiske inhabilitetsregelen i § 6 første ledd dekker ikke søskenbarn til en part i saken. Om det foreligger inhabilitet må derfor vurderes ut fra andre ledd. Dersom tjenestemannen ikke har personlig kontakt med det søskenbarn som er part, kan han vanligvis behandle og avgjøre saken på vanlig måte. I praksis bør en likevel ta som utgangspunkt at en er inhabil der ens søskenbarn er part, med mindre det i det konkrete tilfelle har vært lite eller ingen familiekontakt med vedkommende.

§ 6 Første ledd bokstav c - ekteskap, forlovelse, fosterbarn og adopsjon

Ekteskap og forlovelse

En tjenestemann er videre inhabil etter bokstav (c) når han er gift eller har vært gift med en part. Bestemmelsen omfatter bare de som formelt er gift. Bestemmelsen gjelder også registrert partnerskap mellom homofile. Ved faste samlivsforhold uten formelt ekteskap - "papirløst ekteskap"/samboerforhold- vil § 6 andre ledd automatisk føre til inhabilitet i slike tilfelle.

Etter § 6 første ledd (c) er den inhabil som er forlovet med en part i saken. Bestemmelsen tar direkte bare sikte på mer tradisjonelle forlovelser. Har de utvekslet ringer eller kunngjort forlovelse i avisen, vil det i hvert fall være klart nok.

Ved mer uformelle forhold, "fast følge" og mer eller mindre kortvarig "samliv" blir det i utgangspunktet spørsmål om en helhetsvurdering etter § 6 andre ledd. Som alminnelig utgangspunkt kan vi ta at vedkommende må være inhabil der det er tale om et noenlunde klart og fast samlivsforhold med en part. Dermed vil det ikke gjerne bli nødvendig i praksis å klarlegge hva som er et "formelt forlovelsesforhold".

Lovens bruk av ordet "forlovet" retter seg bare mot nåværende forlovede - ikke tidligere forhold. Ved tidligere forlovelsesforhold må det foretas en helhetsvurdering etter andre ledd.

Adopsjon

Adopsjonsforhold må holdes adskilt fra fosterforhold. I relasjon til habilitetsreglene må adopsjon likestilles med slektskap. Det vises til det som er skrevet ovenfor til første ledd b.

Fosterforhold

Første ledd bokstav c fører uten videre til inhabilitet hvor tjenestemannen har tilknytning til en del spesielt angitte personer. Dette gjelder når han "er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part".

Dersom fosterforholdet består på det tidspunkt krav om trygdeytelse skal avgjøres, kan det neppe kreves at det har vært av noen varighet hvis meningen er at det skal fortsette på ubestemt tid eller f.eks. så lenge som et par år.

Dersom fosterforholdet er opphørt på den tid da krav om trygdeytelse skal avgjøres, må det antakelig kreves at fosterforholdet har hatt en mer permanent karakter for at det skal tillegges virkninger.

Er det tvil om man i realiteten står overfor en forbindelse mellom fosterbarn og fosterforeldre, vil andre ledd kunne få anvendelse. Dette gjelder dersom de involverte har levet sammen på en måte som faktisk minner om et forhold fosterforeldre-fosterbarn uten at man anser forholdet slik.

§ 6 Første ledd bokstav d - verge/fullmektig

Første ledd bokstav d bestemmer at partens verge eller fullmektig blir inhabil.

Både verger med familietilknytning (mor og far) og oppnevnte verger rammes. Inhabilitet inntrer selv om vergen ikke har opptrådt for parten i den konkrete sak, jf. ordlyden i bestemmelsen. Det er tilstrekkelig og nødvendig at vedkommende har vært verge for parten etter at saken begynte. At man har vært verge for parten før saken begynte, er dermed ikke tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet etter første ledd bokstav d, men må vurderes etter andre ledd.

Inhabilitet for fullmektig inntrer hvor den det gjelder har representert parten utad, jf. § 12. Det vil i regelen dreie seg om ressurspersoner med fagkunnskap i juss, økonomi, regnskap mv. Inhabilitetsregelen rammer den fullmektig som opptrer på vegne av parten i den sak inhabilitetsspørsmålet kommer opp (den aktuelle sak). En fullmektig som ikke representerer klienten i noen forvaltningssak på det tidspunkt den aktuelle sak behandles, omfattes overhodet ikke. Dette gjelder selv om han har representert klienten i tidligere saker. Vedkommende kan etter omstendighetene likevel bli ansett inhabil etter bestemmelsen i § 6 andre ledd.

Personer som fungerer som rådgivere, konsulenter e.l. for parten, men som ikke opptrer på hans vegne utad, faller utenfor første ledd bokstav d. Det kan likevel tenkes at tjenestemannen kan bli ansett inhabil etter § 6 andre ledd hvor han gir mer omfattende faglig hjelp til en av flere parter med motstridende interesser, f.eks. i bidragssaker dersom man gir omfattende faglig veiledning ut over plikten etter forvaltningsloven § 11.

§ 6 Andre ledd - andre særegne forhold.

§ 6 andre ledd inneholder en alminnelig inhabilitetsregel som bestemmer at tjenestemannen er inhabil når det foreligger "andre særegne forhold...som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet".

Mens første ledd i § 6 angir spesifiserte inhabilitetsgrunner som uten videre fører til inhabilitet, er andre ledd generell og det forutsettes foretatt en konkret helhetsvurdering av saken før det avgjøres om inhabilitet kan komme på tale.

Lovteksten gir både mer presise vilkår og mer upresise retningslinjer for hvilke momenter som er relevante i helhetsvurderingen Andre ledd kan være vanskelig å fortolke fordi bestemmelsen har skjønnsmessige begrep, f.eks. "vennskap". Den gjennomgang vi her skal foreta bygger på juridisk teori og rettspraksis..

Det andre ledd først og fremst er ment å ramme, er interessetilknytninger av forskjellige slag mellom tjenestemann og en part. Det er for eksempel grunn til å frykte at parten kan bli begunstiget uten saklig grunn eller ufordelaktig behandlet. Inhabilitetsregelen i andre ledd har dermed en preventiv funksjon som kan forhindre at tjenestemannen legger vekt på forskjellige slags utenforliggende forhold under saksbehandlingen.

Når loven spesielt trekker frem tilliten som et moment, må det forstås slik at tjenestemannen kan tenkes å bli ansett inhabil også i tilfelle hvor det reelt sett ikke foreligger noen grunn til å tro at han lar seg påvirke. Det kan f.eks. være tilfelle hvor publikums tillit til hans upartiskhet er svekket. Med publikum tenkes ikke bare på en eller flere partsrepresentanter som er involvert i saken, men den mer alminnelige forventning og oppfatning som gjør seg gjeldende.

Ved anvendelsen av andre ledd er det grunn til å være klar over at det stilles et grunnvilkår om at særegne forhold må foreligge før inhabilitet kan komme på tale. Og det er bare hvor dette særegne forhold kan sies å være egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet at inhabilitet foreligger.

De særlige forhold kan føre til inhabilitet så vel når de må ventes å kunne føre til en særlig begunstigelse av parten, som når de kan være til hans skade. Et eksempel på dette er saker hvor den rådgivende lege også er eller har vært behandlende lege til medlemmet. Dette er en uheldig situasjon som vil kunne føre til inhabilitet etter andre ledd, ikke fordi det er grunn til å tro at legen faglig sett ikke behandler saken korrekt, men fordi det svekker tilliten utad til at det ikke skal forekomme forskjellsbehandling. En slik situasjon forhindrer også sikkerheten som ligger i at to uavhengige leger vurderer saken.

Som nevnt ovenfor er det flere forhold som faller utenfor inhabilitetsreglene i § 6 første ledd, men som kan føre til inhabilitet etter andre ledd. For at inhabilitet skal komme på tale etter andre ledd, må det i slike tilfelle være noe i den konkrete sak som kommer i tillegg til den aktuelle § 6 første ledd - omstendighet. Som en ytterligere veiledning for det skjønn som må utøves, skal en legge vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for tjenestemannen selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det er bare hvor det foreligger en særinteresse i avgjørelsen at de nevnte omstendigheter skal tillegges vekt.

Ved avgjørelsen skal det videre legges vekt på om "det er reist innvendinger mot hans habilitet". Reises det innvendinger mot tjenestemannens habilitet, kan dette svekke tilliten til at det blir truffet riktige avgjørelser hvis tjenestemannen likevel behandler saken. Innvendingen må være begrunnet og fremsatt av en part. Er innsigelsen åpenbart uten grunn, kan den ses bort fra. Man skal ikke kunne sette etatens tjenestemenn ut av funksjon bare ved å påstå at de er inhabile. På den annen side skal den åpenbart inhabile selvsagt trekke seg selv om innsigelse ikke er reist.

Også andre momenter enn de som er spesielt omtalt som lovfestede retningslinjer kan være relevante, eller til og med avgjørende i den konkrete helhetsvurderingen som skal foretas. F.eks. vil sakens art, vanskelighets- og tvilsomhetsgrad, om tjenestemannen skal fylle flere funksjoner, om han har truffet vedtak i saken tidligere, være av betydning. Dersom saken er relativt enkel og skjønnspregede vurderinger ikke har noen sentral plass, kan dette tale for å lempe noe på kravene i inhabilitetsvurderingen, eks. saker om alderstrygd etter fylte 70 år. Er saken helt kurant, inntrer overhodet ikke inhabilitet, se § 6 fjerde ledd.

At tjenestemannen tidligere har truffet vedtak i saken, er tradisjonelt ikke til hinder for at han tar standpunkt til spørsmål om omgjøring eller revisjon av vedtaket, eller treffer nytt vedtak etter opphevelse av det tidligere vedtak. Det er et mål at man i størst mulig utstrekning unngår at en og samme tjenestemann skal opptre i forskjellige funksjoner til behandling av samme saksforhold. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor tjenestemannen har engasjert seg særlig sterkt for en bestemt løsning.

Når det gjelder klagesaksbehandling hos klageorganet, taler reelle hensyn for at det unngås at personer som har deltatt i behandlingen av saken i førsteinstans får delta ved avgjørelsen av klagesaken. Da sikrer man at det blir en reell klagebehandling sett med "nye øyne".

Også situasjoner hvor det er forskjellige personer som behandler saken i førsteinstans og klageinstans, men hvor det er personlige tilknytningsforhold mellom dem, bør unngås. Dette kan iallfall i enkelte tilfelle føre til at deltagerne i klageinstans vil vegre seg for å innta et annet standpunkt enn deltagerne i førsteinstansen, fordi en slik avgjørelse vil kunne være "til særlig ulempe for ham".

Med hensyn til vennskap må det normalt antas at et vanlig bekjentskap og samarbeid ikke leder til inhabilitet. Saken stiller seg annerledes der det foreligger et spesielt godt personlig vennskapsforhold mellom tjenestemannen og f.eks. stønadsmottakeren. Her må man ta et visst forbehold for forholdene på mindre steder hvor "alle kjenner alle" og hvor de fleste har en selskapelig og sosial omgang.

På samme måte vil uvennskap kunne medføre inhabilitet. En viss personlig motvilje er ikke tilstrekkelig. Heller ikke at man rent faglig står i et uttalt og skarpt motsetningsforhold til hverandre. På den annen side vil de mer ukontrollerte motsetningsforhold, hvor de det gjelder opptrer uhøvisk og usivilisert overfor hverandre med konsekvent baktaling, utveksling av skjellsord mv. føre til inhabilitet.

Et illustrerende tilfelle er beskrevet i Sivilombudsmannens årsmelding 1978 side 103. Saken gjaldt en trygdesjef som først i TV og senere i et par avisartikler hadde gått skarpt ut mot NRK-programmet "Å leve av trygd". Trygdesøkeren A hadde her kritisert trygdesystemet og trygdeetaten for behandlingen av hans sak.

Sivilombudsmannen anførte at selv om trygdesjefen måtte ha ment noe annet i sine uttalelser, var en artikkel så nær knyttet til A's trygdetilfelle at de uttrykk trygdesjefen brukte, klart fremsto som trygdesjefens oppfatning av A. Uansett om trygdesjefen oppfattet A som en vanskelig klient som trygdeadministrasjonen hadde problemer med å hjelpe og selv om trygdesjefen mente at saken hadde fått en skjev fremstilling i massemedia (f.eks. at A måtte likestilles med "samfunnsfiendtlige og misfornøyde elementer" og "kverulanter"), var de uttrykk som ble brukt utilbørlige.

Sivilombudsmannen fant likevel ikke at trygdesjefens utilbørlige uttalelser gjorde ham inhabil i den forstand at han og hans trygdekontor for fremtiden ble utelukket fra å behandle trygdesaker med tilknytning til A og hans familie. Det var intet som tydet på at trygdekontoret ved sin behandling av A's saker hadde opptrådt på annen måte enn overfor andre trygdesøkere.

Det kan nok være plass for meningsforskjell om i hvilken grad en tjenestemann som så direkte og utadvendt har kritisert en part, derved vil bli inhabil i fremtidige saker. Et poeng var at trygdesjefen ikke egentlig hadde tatt opp selve den konkrete trygdesak og derved satt sin prestisje inn slik at han senere ikke uten å tape ansikt kunne fravike sitt standpunkt. Dessuten ville i alle fall mange av de fremtidige trygdespørsmål for A og hans familie være nokså kurante hvor det ville reise atskillig bry ved at en på grunn av inhabilitetsreglene i forvaltningsloven § 6 tredje ledd ville måtte overføre saken til et annet kontor.

§ 6 Tredje ledd - overordnet tjenestemann er inhabil

Forvaltningsloven § 6 tredje ledd gir en særlig regel om såkalt avledet inhabilitet for underordnede:

Avgjørelse i saken kan "ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan" når den overordnede tjenestemannen er inhabil. Dette skyldes at en overordnet tjenestemann har instruksjonsmyndighet overfor sine underordnede samt at den underordnedes upartiskhet vil kunne bli svekket selv om vedkommende ikke ville bli instruert om avgjørelsen.

Den underordnedes inhabilitet gjelder bare adgangen til å avgjøre saken. Som utgangspunkt kan derfor også en underordnet tjenestemann forberede en sak der en direkte overordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan er inhabil.

Det er et særlig spørsmål om en innstilling i en sak er å regne som en "avgjørelse" i lovens forstand. Dersom innstillingen må regnes som en avgjørelse, vil en inhabil underordnede være forhindret fra å gi innstillingen. Her må det antagelig sondres alt etter hva den enkelte innstilling inneholder av opplysninger, og i hvilken grad innstillingen til tross for navnet egentlig innebærer et bestemmende ledd i en rekke av avgjørelser. Det er generelt naturlig å betegne innstillingen som en tilretteleggelse av grunnlaget for en avgjørelse, og da inntrer som nevnt ingen inhabilitet.

At en underordnet tjenestemann ikke kan treffe avgjørelse i en sak hvor hans direkte overordnede er inhabil, gjelder bare innen "samme forvaltningsorgan". Når en kontorsjef er inhabil kan ingen på hans kontor treffe avgjørelse. Når en avdelingsleder er inhabil, vil alle som arbeider i hans avdeling (men ikke de som arbeider i andre avdelinger) være inhabile til å treffe avgjørelsen.

En underordnet tjenestemanns inhabilitet fører ikke til at hans overordnede blir inhabile. Men dersom det foreligger et særlig forhold mellom sjefen og hans underordnede, kan han bli inhabil etter § 6 andre ledd.

§ 6 Fjerde ledd - unntak for "kurante" avgjørelser

Inhabilitetsreglene får ikke anvendelse dersom det er "åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt, og hverken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sette". Unntaket i fjerde ledd får anvendelse for inhabilitet etter alle de foranstående ledd i § 6, dvs. § 6 første, andre og tredje ledd.

Med dette gjør loven unntak for "kurante" avgjørelser. En avgjørelse er ikke kurant i lovens forstand allerede fordi tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt. Regelen kommer først i betraktning i særlige tilfeller hvor behovet for inhabilitetsregler ikke er til stede.

Unntaket vil særlig ha betydning der avgjørelsen følger direkte av loven, f.eks. ved de fleste tilfeller av krav om barnetrygd. Her vil lite være overlatt til tjenestemannens skjønn, da loven stiller skarpt tilskårne vilkår.

§ 6 Femte ledd - fullmakt til å gi forskrifter

Kompetansen til å gi forskrifter til bestemmelsene i § 6 andre og fjerde ledd er delegert til Justisdepartementet. Hittil er det ikke gitt forskrifter til bestemmelsen.

§ 7 (foreløpig avgjørelse)

§ 7 - Unntak for hastesaker

I forvaltningsloven § 7 er det et særlig unntak for inhabilitetsreglene i § 6 første, andre og tredje ledd for hastesaker.

Etter § 7 kan den inhabile selv både treffe foreløpig avgjørelse i saken og forberede slik avgjørelse. Det er et vilkår at saken haster slik at det ville volde tap eller skade, dersom den skulle utsettes i påvente av at saken overføres til en annen. Det må da senere treffes en formelt sett ny avgjørelse - det er ikke tilstrekkelig med en stadfestelse eller en stilltiende aksept av den første avgjørelsen.

§ 8 (avgjørelse av habilitetsspørsmålet)

Generell kommentar

Forvaltningsloven § 8 omhandler fremgangsmåten ved avgjørelsen av om inhabilitet foreligger. Første ledd omhandler avgjørelser hvor den enkelte tjenestemann forbereder eller treffer avgjørelse i saken, mens andre og tredje ledd gir særregler for kollegiale organers saksbehandling.

§ 8 Første ledd - tjenestemannens plikt til selv å vurdere sin habilitet

Tjenestemannen plikter selv og uten oppfordring å vurdere sin habilitet i forhold til de saker han arbeider med. Tjenestemannen er pliktig til å fratre om han kommer til at han er inhabil. Avgjørelsen skal tjenestemannen normalt ta av eget tiltak. Det er likevel ingen formelle hindringer for at han kan forelegge spørsmålet for sine overordnede, noe som ofte vil være en hensiktsmessig og riktig fremgangsmåte, jf. første ledd andre punktum i § 8.

Den avgjørelse som loven krever foretatt, skjer i regelen helt formløst: Tjenestemannen behandler saken uten noen skriftlig drøftelse av inhabilitetsspørsmålet. Han kan likevel gi en formell begrunnelse for sitt standpunkt i saker hvor det har foreligget en grunn til å vurdere habiliteten.

Dersom tjenestemannens avgjørelse går ut på fratreden på grunn av inhabilitet, vil det i praksis foreligge en begrunnelse (skriftlig eller muntlig) men noe vilkår er dette ikke.

§ 8 Andre og tredje ledd - behandlingen av inhabilitetsspørsmålet i kollegiale organer

Andre ledd i § 8 gir regler om avgjørelse av inhabilitetsspørsmålet i kollegiale organer. Dersom det er et spørsmål om et medlem av et kollegialt organ er inhabilt (eks. i ankenemnda), er det ikke vedkommende selv, men resten av organet som avgjør habilitetsspørsmålet. Avgjørelsen treffes uten at vedkommende medlem deltar. Vedkommende har selvsagt rett til å uttale seg om habilitetsspørsmålet før saken tas opp av organet.

Tredje ledd i § 8 regulerer for det første plikten til å gi opplysning om forhold som kan gjøre medlemmet i det kollegiale organet inhabilt. Andre punktum omhandler innkalling av varamenn eller stedfortredere når det skal treffes avgjørelse i habilitetsspørsmålet.

§ 9 (oppnevning av stedfortreder)

§ 9 Første ledd - oppnevning av stedfortreder

Bestemmelsen i § 9 vil særlig få betydning ved inhabilitet for den som leder et organ (eks sjef for NAV lokalt), men gjelder generelt.

I nav vil det sjelden være "nødvendig" å oppnevne stedfortreder for underordnede tjenestemenn, fordi saken vanligvis kan fordeles til og behandles av en annen tjenestemann. Annerledes stiller det seg dersom den inhabile er øverste leder (eks sjef for NAV lokalt), da blir alle de direkte underordnede tjenestemenn inhabile etter § 6 tredje ledd. Ingen av disse kan i slike tilfelle overta saken.

§ 9 Andre ledd - overføring av saken til sideordnet organ

Andre ledd åpner adgang for at saken overføres til et sideordnet eller overordnet organ i stedet for å oppnevne stedfortreder. Slikt vedtak fattes av departementet. Vedtak etter andre ledd kan bare fattes i unntakstilfeller. Etter lovgivers forutsetninger skal bestemmelsen bare brukes med "stor forsiktighet". Begrunnelsen er at man ved anvendelse av bestemmelsen risikerer å legge avgjørelsesmyndigheten til et organ som ikke har den samme kompetanse til å treffe vedtak som det organ hvor den inhabile er tilknyttet. Videre kan det som følge av beslutningen bli en forrykking i adgangen til flerinstansbehandling.

Spesielt for Arbeids- og velferdsetaten

De betenkeligheter som er nevnt i tilknytning til andre ledd, gjør seg ikke gjeldende i Arbeids- og velferdsetaten. Nabo NAV lokalt og nabo NAV fylke og -spesialenheter har samme type faglige kompetanse i forhold til det kontor det er nabo til. Etter prinsippene i § 9 første ledd og den alminnelige administrasjons- og instruksjonsfullmakt har Direktoratet bestemt at saker hvor leder er inhabil som hovedregel skal behandles av sideordnet organ. I spesielt vanskelige habilitetssaker kan saken etter en konkret vurdering overlates til overordnet myndighet. Dette kan være aktuelt dersom det f.eks. foreligger straffbare forhold fra NAV lokalsjefens side.

§ 10 (hvem inhabilitetsreglene gjelder for)

§ 10 - Hvem omfattes av reglene om inhabilitet

Forvaltningsloven § 10 regulerer hvem habilitetsreglene gjelder for. I følge bestemmelsen gjelder bestemmelsene for offentlige tjenestemenn og andre som handler på vegne av stat og kommune samt offentlig oppnevnte sakkyndige.

Tjenestemenn i Arbeids- og velferdsetaten

Reglene gjelder for alle som er ansatt i Arbeids- og velferdetatens organer. Den må også omfatte rådgivende leger og tannleger og tjenestemennene ved revisjonen. Bestemmelsene gjelder også for vikarer og deltidsansatte.

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan

Reglene om habilitet gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Dette omfatter i første rekke ansatte i etaten som arbeider med lover som administreres av etaten og med administrative saker. Men også andre som tar kortvarige oppdrag, som f.eks. dataeksperter som engasjeres for å løse et bestemt problem eller en lege som etaten anmoder om en legeerklæring. Bestemmelsen omfatter enhver form for arbeid slik som renhold, arkivering, syketransport o.l. Reglene om habilitet står i forvaltningslovens kapittel II og gjelder således også all virksomhet som forvaltningsorganet driver i tillegg til å fatte enkeltvedtak jf. § 3 første ledd.

Lege som behandler pasienter ansees ikke for å utføre arbeid for Arbeids- og velferdsetaten i forhold til reglene om habilitet, selv om etaten dekker utgiftene til behandlingen. Derimot tilrettelegger han grunnlaget for NAV-kontorets avgjørelser, jf. § 6 første ledd når han skriver attester eller erklæringer som kan gi pasienten rett til en utbetaling fra folketrygden.

Dette betyr bl.a. at leger ikke skal sykmelde seg selv. Leger har heller ikke adgang til å sykmelde ektefelle/samboer eller egne barn/stebarn med mindre han er eneste legen på stedet, og sykmeldingen er av kortvarig art. Sykmelding II skal alltid utstedes av annen lege.

Virkningene av inhabilitet

Plikt til å fratre/saken overlates til andre

Når en tjenestemann er inhabil etter forvaltningsloven § 6 første og andre ledd, skal han avholde seg fra å "treffe avgjørelse" eller "tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse". Dersom tjenestemannen er inhabil på grunn av at en overordnet er inhabil, er vedkommende bare inhabil til å treffe avgjørelse. Han kan da forberede saken.

Når en tjenestemann "fratrer", må saken overlates til andre.

Parten/partene kan ikke samtykke i at en inhabil tjenestemann behandler saken. Habilitetsreglene er ufravikelige. De er ikke gitt bare av hensyn til partene, de skal også ivareta viktige samfunnsinteresser på det rettssikkerhetsmessige område.

Ugyldighet

Dersom en tjenestemann har truffet et vedtak i en trygdesak til tross for at han var inhabil etter forvaltningsloven § 6, blir ikke vedtaket automatisk ugyldig. Vedtaket er gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41 og kommentarer til denne bestemmelsen. Forvaltningsloven § 41 vil etter § 3 første ledd gjelde direkte bare ved enkeltvedtak etter loven. Vi må imidlertid legge til grunn at brudd på inhabilitetsreglene kan føre til ugyldighet også av andre beslutninger og avgjørelser enn enkeltvedtak. Praksis viser at domstolene er tilbøyelige til å legge stor vekt på anførsler om brudd på inhabilitetsreglene.

At den som har truffet vedtaket var inhabil, er en feil som lett kan tenkes å ha virket innpå resultatet. Fordi det er viktig for publikums tillit til forvaltningen at habilitetsreglene overholdes, kan det være grunn til å la brudd på dem medføre ugyldighet selv om det er forholdsvis lite sannsynlig at feilen har påvirket utfallet. Jo nærmere tilknytning til partene, eller sterkere egeninteresse i saken den inhabile har hatt, desto større grunn er det til dette.

Dersom det oppdages at en avgjørelse er truffet under medvirkning av en inhabil på en slik måte at vedtaket er ugyldig, blir utgangspunktet at saken skal behandles på ny. Er en søknad avslått ved et ugyldig vedtak, skal således søknaden behandles en gang til.

Ansvar

Selv om inhabilitet ikke alltid fører til at et vedtak blir ugyldig, må det understrekes at en tjenestemann ikke ansvarsfritt kan treffe vedtak i trygdesaker når han er inhabil. I verste fall kan han bli straffeansvarlig for forsømmelse av tjenesteplikter (straffeloven § 324).

Mer praktisk er det at han kan risikere å få "reprimande" fra overordnet tjenestemann, fra revisor og/eller Arbeids- og velferdsdirektoratet. Tjenestemannsloven har dessuten særlige regler om ordensstraff. Etter § 14 kan det gis skriftlig irettesettelse, tap av ansiennitet fra en måned til to år og overflytting til lavere tjenestestilling.

I praksis vil reaksjonen på grovere brudd på inhabilitetsreglene først og fremst være kritikk fra overordnet organ eller fra kontrollorganer som Sivilombudsmannen eller Riksrevisjonen.

Når en inhabil tjenestemann treffer et vedtak, kan det hende at medlemmet eller folketrygden blir påført et økonomisk tap. Et medlem får f.eks. ikke den stønad han har rett til, eller det blir utbetalt stønad til personer som ikke fyller lovens krav. Når noen på denne måten blir påført tap på grunn av at en inhabil tjenestemann har deltatt i saksbehandlingen, kan denne bli erstatningsansvarlig dersom han har opptrådt uaktsomt.

Klage over inhabilitetsavgjørelse

Inhabilitetsspørsmål kan behandles på en nokså uformell måte der det ikke er reist formell innsigelse fra en part. Kommer en til at det ikke er inhabilitet i lovens forstand, kan saken i så fall bare behandles videre uten noen særskilt prosedyre. Forvaltningslovens regler om varsel, begrunnelse og klage gjelder således ikke for slike prosessledende beslutninger som dette.

Det alminnelige krav om forsvarlig saksbehandling vil likevel føre til at forvaltningen må ha plikt til å sikre at opplysninger om inhabilitet foreligger nedtegnet i saksdokumentene slik at inhabilitetsbedømmelsen kan etterprøves, der det har vært rimelig grunn til å vente at det kan bli reist tvil. Er dokumentasjonen mangelfull i så måte, må organet ha et særlig ansvar for å bringe frem de nødvendige opplysninger dersom spørsmålet senere måtte bli tatt opp til overprøving - f.eks. i forbindelse med klage eller søksmål.

Selv om man ikke har noen formell klagerett over inhabilitetsavgjørelser under sakens gang, kan spørsmålet tas opp i forbindelse over klage over selve vedtaket.

Videre kan en som mener seg uriktig eller urettferdig behandlet på grunn av brudd på inhabilitetsreglene, klage til Sivilombudsmannen. I praksis vil imidlertid ikke Sivilombudsmannen vurdere inhabilitetsinnsigelser før realitetssaken er ferdigbehandlet. Systemet er således at en må vente til det er fattet formelt vedtak i saken. Normalt må en også ha utnyttet retten til å påklage avgjørelsen til overordnet forvaltningsorgan før saken behandles av Sivilombudsmannen.

En som antar at han blir skadelidende fordi en inhabil vil delta i en sak, vil i følge juridisk teori ikke kunne anlegge eget søksmål for å få dom for at den inhabile skal fratre. For å slippe forstyrrelser midt i en forvaltningssak, er vedkommende med andre ord henvist til å få inhabilitetsavgjørelsen etterprøvet først etter at det er truffet et realitetsvedtak i saken, dersom han ikke får medhold av den habilitetsinnsigelsen retter seg mot eller den overordnede.

Inhabilitetsinnsigelser som kommer etter at klagefristen er utløpt eller det er fattet vedtak i klagesaken

Dersom en inhabilitetsinnsigelse kommer etter at klagefristen over vedtaket er utløpt, jf. forvaltningsloven § 29, skal det vurderes om klagen likevel kan tas under behandling etter forvaltningsloven § 31. Dersom parten først etter at klagesaken var utløpt ble klar over at det forelå mulig inhabilitet, bør saken tas opp etter § 31 første ledd a. Også ellers bør saken tas opp på nytt etter bestemmelsens b dersom det ikke er klart at det ikke er hold i inhabilitetsinnsigelsen.

Etter at det er fattet vedtak i en eventuell klagesak, kan saken fremdeles tas opp av klageorganet av eget tiltak, se rundskriv om omgjøring av eget tiltak til forvaltningsloven § 35. Saken bør uansett tas opp til vurdering dersom det kommer en innsigelse om inhabilitet av hensyn til tilliten til forvaltningens avgjørelse.