Rundskriv

Forvaltningsloven - Saksbehandlingsrundskriv - Kapittel 1 - Lovens område - Definisjoner

Revidert av Arbeids- og velferdsdirektørens sekretariat, Juridisk seksjon

Sist endret 23.05.2008, jfr. overskriften § 1 Første punktum – forvaltningsorganets virksomhet.

I tillegg er det gjennomgående endring av navnebruk

Kapittel I. Lovens område. Definisjoner

§ 1 (lovens generelle virkeområde)

Bestemmelsen regulerer lovens saklige virkeområde. Med dette menes i hvilken utstrekning loven gjelder og overfor hvem. Paragrafen må ses i sammenheng med resten av kapittel 1 og kommentarene til disse bestemmelsene.

§ 1 Første punktum - forvaltningsorganets virksomhet

Her sies at loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Arbeids- og velferdsetatens behandling og avgjørelser i trygdesaker/bidragssaker o.l. kommer klart inn under lovens virksomhetsbegrep.

Men også vår forretningsdrift faller inn under loven. Dette gjelder f.eks. kjøp og salg av varer så vel for intern bruk som til stønadsmottakere. Andre eksempler er leie av kontorlokaler og erstatningskrav både fra og mot oss.

En annen sak er at lovens bestemmelser om vedtak (både enkeltvedtak og forskrifter) ikke får anvendelse ved slik forretningsdrift, da avgjørelser i forbindelse med dette ikke er vedtak i henhold til definisjonen i § 2 litra a. Dette fordi det man gjør i forbindelse med forretningsdriften i utgangspunktet ikke kan anses å være "utøving av offentlig myndighet...". Det fremgår av § 3 at kapitlene IV til VII får kun anvendelse overfor enkeltvedtak og forskrifter. Kapittel VIII regulerer også bare forhold med hensyn til enkeltvedtak og forskrifter med unntak av § 43 (ikrafttredelsesbestemmelsen). Det er således kun kapitlene II og III som har praktisk betydning i forhold til forretningsdriften.

Forvaltningsloven gjelder ikke hvis "annet er bestemt i eller i medhold av lov". Folketrygdloven har egne saksbehandlingsregler. I den grad noen av disse strider mot forvaltningslovens bestemmelser, går folketrygdlovens bestemmelser foran. Som eksempel kan nevnes klagefristen i folketrygdloven § 21-12 som er seks uker. I forvaltningsloven er den 3 uker, jfr. § 29. Tilsvarende går arbeids- og velferdsforvaltningslovens strenge bestemmelser om taushetsplikt foran forvaltningslovens regler om taushetsplikt.

Forvaltningsloven får ikke anvendelse på saksbehandlingen i Trygderetten. Saksbehandlingen reguleres her fult ut av trygderettsloven, jf. § 33 a.

Videre vil det i særlovgivningen være bestemmelser som regulerer forholdet til forvaltningsloven. Som eksempel kan nevnes barnetrygdloven § 16 som sier at for saker etter barnetrygdloven skal reglene i forvaltningsloven gjelde, men likevel slik at folketrygdloven §§ 21-4, 21-10 første ledd, 21-11 og 21-12 får anvendelse så langt de passer.

§ 1 Andre punktum – Arbeids- og velferdsetatens enheter er forvaltningsorgan

I første punktum sies at loven får anvendelse på virksomhet som drives av et forvaltningsorgan. I andre punktum defineres hva som er et forvaltningsorgan. Ut fra denne definisjonen er alle arbeids- og velferdsetatens enheter som; NAV lokalt, NAV forvaltning, spesialenhetene, NDU og direktoratet, forvaltningsorgan. Forvaltningsloven gjelder således for hele Arbeids- og velferdsetaten.

§ 2 (definisjoner)

Generelt

I § 2 er noen av lovens sentrale begreper definert, nemlig

*	Vedtak
*	Enkeltvedtak
*	Forskrifter
*	Offentlig tjenestemann
*	Part

§ 2 Første ledd bokstav a - om vedtak

Begrepet "vedtak" er en samlebetegnelse for enkeltvedtak og forskrifter. Det brukes i loven i en snevrere betydning enn i vanlig språkbruk. For at det skal foreligge vedtak i lovens forstand, må det være avgjørelser som representerer offentlig myndighetsutøvelse. Denne myndigheten må være tillagt eller delegert til forvaltningsorganet med hjemmel i lov eller forskrift. Dette står i motsetning til avgjørelser i forbindelse med forretningsmessig virksomhet, intern administrasjon o.l. som i utgangspunktet er avgjørelser og handlinger som kan utøves av noen som eier eller styrer noe.

Eksempelvis har Arbeids- og velferdsetaten gjennom lov fått delegert myndighet til å tilstå og avslå de fleste krav etter folketrygdloven. Slike avgjørelser er utøvelse av offentlig myndighet. Avgjørelser i erstatningssaker eller inngåelse av ny leiekontrakt vil derimot være av privatrettslig art og vil derfor falle utenfor vedtaksbegrepet.

Begrepet vedtak er videre karakterisert ved at det generelt eller konkret vil være bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer, enten enkeltpersoner eller private rettssubjekter, f.eks. bedrifter, selskaper, stiftelser eller andre institusjoner. Den som påstår å ha krav på en trygdeytelse, mener han har en "rettighet" i lovens forstand. En tilståelse eller et avslag av dette kravet vil derfor være "bestemmende for rettigheter" til vedkommende slik at det er et vedtak etter forvaltningsloven.

Arbeids- og velferdsetaten

kan også ta andre avgjørelser som ikke anses "bestemmende for rettigheter og plikter" til en person slik at de faller utenfor begrepet "vedtak". Slike avgjørelser kalles ofte prosessledende eller prosessuelle. Vi kan eksempelvis nevne nektelse av å gi en klage oppsettende virkning etter § 42, avslag på krav om dokumentinnsyn etter § 21 eller avgjørelse av en inhabilitetsinnsigelse etter § 6. Disse avgjørelsene er ikke bestemmende for søkerens materielle krav på stønad etter folketrygdloven, men er kun avgjørelser tatt underveis i saken. De er derfor ikke "vedtak" i forvaltningslovens forstand. Et annet eksempel kunne ha vært avvisning av saker, men her har forvaltningsloven § 2 tredje ledd en egen bestemmelse som sier at avvisningsavgjørelser skal regnes som enkeltvedtak, se kommentar til § 2 tredje ledd.

Når vi har fått konstatert at den avgjørelsen som skal tas eller er tatt faktisk er et vedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd a, dukker det opp et nytt spørsmål: Er vedtaket et enkeltvedtak eller en forskrift? Det er viktig å sondre mellom disse to begrepene fordi reglene i kap IV-VI i forvaltningsloven bare gjelder ved enkeltvedtak. Videre gjelder kap VII kun for forskrifter. Dette står uttrykkelig i forvaltningsloven § 3 første ledd. Fellesreglene i kap II-III gjelder for både enkeltvedtak og forskrifter, samt for annen virksomhet drevet av forvaltningsorganet.

Det som skiller et enkeltvedtak fra en forskrift er person-kretsen som vedtaket berører. De konkrete, individuelle vedtak kalles "enkeltvedtak" og karakteriseres ved at de gjelder en eller flere bestemte personer - § 2 b. Dersom vedtaket gjelder et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, kalles det "forskrift" - § 2 c. Det er vedtakets innhold som vil være avgjørende for om vedtaket anses som enkeltvedtak eller forskrift. Den formelle betegnelsen som er brukt er ikke uten videre avgjørende.

§ 2 Første ledd bokstav b - om enkeltvedtak

Begrepet "enkeltvedtak" er altså en undergruppe av samlebegrepet "vedtak". Det vil si at hovedvilkårene beskrevet ovenfor under § 2 første ledd bokstav a må være oppfylt. Det må foreligge en "avgjørelse", og denne må være truffet under "utøving av offentlig myndighet". Videre må avgjørelsen være "bestemmende for rettigheter og plikter til private personer".

For å falle inn under begrepet "enkeltvedtak", må vedtaket i tillegg gjelde rettigheter eller plikter til "en eller flere bestemte personer". Det at nav tilstår stønad til en person vil typisk være et enkeltvedtak da det gjelder rettighetene til vedkommende. Det samme gjelder avslag av en persons krav. De fleste vedtak fattet av nav vil derfor være enkeltvedtak.

Dette innebærer at spesialreglene i forvaltningsloven kap IV-VI om enkeltvedtak får anvendelse. I tillegg gjelder fellesreglene i kap II, III og VIII.

§ 2 Første ledd bokstav c - om forskrift

Begrepet "forskrift" er også en undergruppe av samlebegrepet "vedtak". Hovedvilkårene nevnt ovenfor under begrepet "vedtak" må derfor være oppfylt.

For å falle inn under begrepet "forskrift", må vedtaket i tillegg gjelde rettigheter eller plikter til "et ubestemt antall eller en ubestemt gruppe krets av personer". Dette i motsetning til enkeltvedtak som gjaldt vedtak rettet mot en eller flere bestemte personer.

En forskrift vil ha et mer generelt innhold som tar sikte på å regulere et nærmere angitt forhold. Det kan eksempelvis være unntak fra lovens krav om botid i riket, presiseringer om hvem som regnes som enslige forsørgere eller oversikt over hvilke legemidler som gir rett til refusjon fra folketrygden. Disse forskriftene vil ikke være avgjørelser om en bestemt eller flere bestemte personers rett til stønad, men angir generelt noe om vilkårene som må vurderes ved en eventuell søknad.

Forskrifter vil på denne måten være viktige supplement til loven, og vanligvis kreves også lovhjemmel for å gi forskrifter med bindende virkning. Unntak finnes, eksempelvis for forskrifter om tilleggsytelser til folketrygden.

Interne, veiledende retningslinjer, f.eks. arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv, er ikke forskrifter etter forvaltningsloven.

Å klassifisere et vedtak som en forskrift innebærer at reglene i forvaltningsloven kap II, III, VII og VIII får anvendelse. Reglene i kap IV-VI gjelder kun for enkeltvedtak; ikke forskrifter noe som eksempelvis innebærer at en person ikke kan klage over en forskrift etter reglene i kap VI.

§ 2 Første ledd bokstav d - offentlig tjenestemann

Begrepet "offentlig tjenestemann" er definert i § 2 d. Det omfatter en embetsmann eller en annen som er tilsatt i statens eller en kommunes tjeneste.

Reglene om ugildhet i kap. II knytter seg i utgangspunktet til begrepet "offentlig tjenestemann". Men disse reglene har likevel en noe videre ramme, og omfatter foruten tilsatte tjenestemenn også andre "som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan", f.eks. oppnevnte sakkyndige.

Reglene om taushetsplikt gjelder selvsagt for tjenestemennene, men anvendelsesområdet er her bestemt av den virksomhet som utøves og er i det hele ikke bundet til tjenestemannsbegrepet, jf. § 13 første ledd.

§ 2 Første ledd bokstav e - part

En "part" i en sak har spesielle rettigheter etter loven:

En part

*	skal ha forhåndsvarsel.
*	har rett til dokumentinnsyn.
*	har rett å få meddelelse om vedtaket og grunnene for det.
*	har klagerett.

Loven opererer i tillegg med en annen persongruppe: De med "rettslig klageinteresse", jf § 28. Disse personene har en fjernere tilknytning til saken og har ikke alle de rettighetene som en part har. De har kun en klagerett etter lovens § 28. Se nedenfor om hvem som kan falle inn under denne gruppen.

Hvem er "part"?

Fordi en part får spesielle rettigheter etter loven, vil det i praksis være viktig å fastslå hvem som regnes som part. Ifølge § 2 er det to alternativer:

I lovens § 35 om omgjøring brukes det et tredje begrep: "Noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser". Dette vil stort sett være sammenfallende med partsbegrepet.

Det kan til tider oppstå spørsmål om hvor langt partsbegrepet rekker. Dersom en barnemor søker om utvidet barnetrygd etter separasjon fra sin ektefelle, vil hun bli part fordi saken gjelder henne direkte. Dette fordi det er hun som eventuelt skal motta stønaden. Dersom hennes tidligere ektefelle ber om å få innsyn i denne saken, må nav spørre om han er part i saken. Dette fordi innsynsretten etter § 18 kun gjelder for den som er part i saken. Det blir spørsmål om barnemorens sak direkte gjelder den tidligere ektefellen. Dette har Sivilombudsmannen svart benektende på i en sak.

Annerledes er det i bidragssaker. Der vil både barnemoren og barnefaren være part. Dette fordi en bidragsfastsettelse vil rette seg mot begge: den vanligste situasjonen vil være at barnefaren blir forpliktet til å betale til barnemoren. I tillegg kan også barnet selv være part som bidragsberettiget. Her vil ofte en innrømmelse overfor en av partene oppfattes som en belastning overfor den andre. I hvert fall kan et vedtak overfor den ene direkte gjelde den andre, og da må vi eksempelvis huske at begge skal forhåndsvarsles.

Etter lovendring på bidragsområdet fra 1. oktober 2003 kan flere bidragsmottakere være involvert i den samme avgjørelsesprosessen i tillegg til den bidragspliktige. Dette vil gjelde i tilfeller der den bidragspliktige ikke har full bidragsevne og/eller maksimumsgrensen kommer til anvendelse. Samtlige bidragsmottakere vil komme i en konkurransesituasjon som gjør det naturlig å forstå hele avgjørelsesprosessen som én sak. Det betyr at to ulike bidragssaker regnes som én sak i denne forbindelse.

Dersom reglene om forholdsmessig fastsettelse kommer til anvendelse, vil vedtaket/avgjørelsen rette seg mot den bidragspliktige og de ulike bidragsmottakerne (eventuelt barnet som bidragsberettiget). I slike tilfeller vil både den bidragspliktige og samtlige som mottar bidrag fra vedkommende, være parter i samme sak (hverandres bidragssaker). Dette har konsekvenser for reglene om innsyn, varsel, taushetsplikt og klageadgang. I et slikt tilfelle kan for eksempel bidragsmottaker A kreve innsyn i bidragssaken til bidragsmottaker B.

Utenfor partsbegrepet faller den som opptrer som fullmektig eller representant for en part, eksempelvis vergen til en umyndig part. Vedkommende kan utøve partsrettighetene på vegne av den umyndige, men er ikke selv part. Særlige regler om representanter finnes i lovens § 12 og § 19 første ledd bokstav c. Eksempelvis vil en styreformann regnes som representant.

Partsbegrepet bør ellers sammenholdes med begrepet "rettslig klageinteresse" i forvaltningsloven § 28. Etter loven kan en part påklage enkeltvedtak i sin sak. En part er en som avgjørelsen retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, jf det som er skrevet ovenfor. Loven utvider imidlertid kretsen av klageberettigede til også å gjelde personer som har "rettslig klageinteresse" i saken. Dette er et videre begrep enn part. Det kreves ikke at enkeltvedtaket direkte gjelder vedkommende, men det kreves at personen har en viss tilknytning til saken. Et eksempel vil være at en person får avslag på søknad om sykepenger. Dersom vedkommende dør like etter vedtaket ble fattet, vil hans arvinger kunne ha rettslig klageinteresse i denne saken. Videre kan en forening ha rettslig klageinteresse i saker som berører en interesse som foreningen representerer. Hverken arvingen eller foreningen vil være part i saken, men vil kunne ha rettslig klageinteresse og derfor en rett til å påklage enkeltvedtak i saken.

§ 2 Tredje ledd

En avgjørelse om å avvise et krav skulle i utgangspunktet falle utenfor begrepet "vedtak" i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Dette fordi en avvisning ikke er en realitetsavgjørelse om personens krav på stønad. Avgjørelsen er derfor ikke bestemmende for vedkommendes rettigheter eller plikter. Avvisning kan eksempelvis være aktuelt når vilkårene for å behandle en klage ikke foreligger, se forvaltningsloven § 31.

Avgjørelsen om avvisning kan imidlertid være av stor betydning for parten, og lovgiver har derfor bestemt at slike avgjørelser skal anses som enkeltvedtak. En må innfortolke et vilkår om at det dreier seg om en avvisning av et krav som ville ha munnet ut i et enkeltvedtak dersom kravet hadde blitt behandlet. Eksempelvis vil en avvisning av en begjæring om å en sakkyndig ikke være et enkeltvedtak da det er en avvisning av et prosessuelt krav.

Dersom medlemmet setter frem et krav overfor feil navkontor, se folketrygdloven § 21-2, skal navkontoret ikke avvise saken, men oversende den til rett kontor. Dette følger av forvaltningsloven § 11 første ledd og veiledningsforskriftens § 6 første ledd.

Det at avvisningsavgjørelser er klassifisert som enkeltvedtak innebærer at reglene i kap IV-VI får anvendelse. Videre gjelder fellesreglene i kap II-III.

§ 3 (rekkevidden av visse bestemmelser i loven)

§ 3 Første ledd

Her sies at lovens kapittel IV til VI kun har anvendelse overfor enkeltvedtak og at kapittel VII kun gjelder med hensyn til forskrifter. Dette har for oss betydning i forhold til skillet mellom Arbeids- og velferdsetatens forretningsvirksomhet og virksomhet i forbindelse med trygdesaker/bidragssaker osv. (jf. ovenfor under § 1).

§ 3 Andre ledd

Bestemmelsen har liten praktisk betydning for Arbeids- og velferdsetaten, og kommenteres ikke nærmere.

§ 4 (unntak for visse offentlige institusjoner og for visse saker m.m.).

Bestemmelsen har liten praktisk betydning for arbeids- og velferdsetaten, og kommenteres ikke nærmere.

§ 5 (adgang for kongen til å gi visse bestemmelser om lovens rekkevidde)

Bestemmelsen har liten praktisk betydning for Arbeids- og velferdsetaten, og kommenteres ikke nærmere.